农民市民化影响因素探析

孙英娟，金喜在，吕康银

(1.东北师范大学 商学院，吉林 长春 130117； 2.长春师范大学 计算机科学与技术学院，吉林 长春130032)

中国共产党十七届五中全会提出“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”。“三化同步”是党中央高瞻远瞩、审时度势，站在我国经济社会长远发展的高度制定的重大战略任务。而实现三化离不开农民的市民化，农民市民化过程将贯穿于三化实现的始终。

农民市民化是农村剩余劳动力转移的一个有效路径。如果增加一个农业劳动力在农业生产上的边际收益不如将这个劳动力转向非农业生产，那么我们就称这个劳动力为农村剩余劳动力。实现农民市民化即是如何更好地配置农村剩余劳动力的问题。大量的农村剩余劳动力加入第二产业和第三产业，有利于推动工业化进程和城市快速发展。[1，2]城镇化是伴随城镇人口不断增加、城镇数量与规模不断扩大的过程。近年来我国城镇化的快速推进主要是依靠在城镇常住的农业户籍人口来推动的。[3]大量农民离开土地从事非农产业也必将促进农业生产的规模化和集约化。在工业化和城镇化发展过程中，农业现代化也得到了空前的发展。因此，从这个意义上说，农民市民化是三化的核心,只有将那些适合市民化的农民逐步转化为城镇居民才能有效解决我国城镇化与农业现代化滞后的问题。

但是，影响农民市民化的因素很多，这也决定了农民市民化是一个长期的过程。基于2013年全国范围内的实地调研，我们认为制约这一过程的主要障碍因素有城市就业、基本公共服务、土地利益情结、思想认识、农民自身素质等，而主导因素为政府的规划和指导。

一、城市就业：影响农民市民化的基本经济因素

城市就业是影响农民市民化的基本经济因素，也是制约农民市民化的首要因素。所谓就业，是指以获取合法收入为目的而相对稳定地从事某种工作的状态。劳动就业是现代社会任何一个人生存和发展的基本手段。市场经济以其独特的结构和运行模式造就了不同于以往时代的调节劳动就业行为与布局的方式和途径。随着农业生产力的不断提高，大量的农业剩余劳动力需要向城市转移，创造更多的城市就业机会是农村人口向城市转移的前提，而城市工业和服务业的发展状况则成为其吸纳农业转移人口能力的决定因素。农民市民化意味着他们将离开赖以生存的土地，对于他们来说能够在城市就业是其立命之本。然而，我国城市化进程中出现了城市就业容量不足以满足就业需求的严峻矛盾，进而限制了农民在城市稳定就业和获取收入。因此，我们需要找到城市吸纳就业不足的原因，从而有的放矢地解决进城农民在城市就业所面临的问题。

目前，我国劳动力就业的产业结构不均衡。伴随经济发展和人均国民收入水平的提高， 劳动力在产业中的分布存在着此消彼长的演进规律，也就是劳动力在第一产业、第二产业及第三产业之间依次流动。自改革开放以来，我国第一产业就业人员的比重从70.5%降至38.1%，下降了32.4 个百分点；第二产业就业人员的比重从17.3%上升到27.8%，上升了10.5 个百分点；第三产业就业人员的比重由12.2%上升到34.1%，上升了21.9 个百分点，劳动力不断由第一产业流向第二、三产业。[4]但是，我国就业的产业结构仍然不合理，主要表现为第一产业所占就业比重过高，而第三产业就业所占比重偏低。因此，大力发展第三产业，将有利于提高城市就业吸纳能力。

不同类型的城市在扩大新增就业能力方面也存在较大的差别，一些大中型城市集聚了大量的就业岗位，甚至有的行业出现岗位过剩；然而在一些小城市，尤其是内陆地区、边远地区的小城市，就业吸纳能力则相对较弱。随着国有企业改革力度的加大，城市内部原本就存在严重的失业问题，即城市原住居民也面临着严峻的就业形势，这无疑挤压了进城农民在城市的就业空间，进而成为其转变为市民的重大阻碍。

如何因地制宜地扩大城市就业是推动农民市民化需要长期规划的问题。为此，优化就业环境，为农民市民化创造有利条件，应引起全社会的高度关注。特别是政府部门，应将农民市民化作为长期的系统性工程有计划、有步骤地稳步推进。应大力支持和鼓励市场前景好、竞争力强、吸纳就业能力强的产业和企业的发展，不仅要重视大型企业的发展，更要适应国情，着眼于农民转移就业，为作为就业主要载体的民营中小企业及其产业集群的形成和发展提供和创造有利的发展环境。近年来，我国大力支持小微企业的发展已经取得了一定的效果，在我国GDP增速放缓的背景下就业率却有所提高。应从财政、税收、金融、社会保障、行业准入、专项资金扶持等方面继续加大对民营中小企业发展的支持力度，为其提供全方位的政策性优惠，鼓励其扩展就业门路、拓宽就业渠道，为农民市民化搭建广阔的平台。同时，在产业发展和产业结构调整上，要充分考虑就业问题，正确处理发展资本密集型产业和劳动密集型产业、高新技术产业和传统产业的关系，重视发展劳动密集型产业和资本技术密集型产业中的劳动密集型生产环节，大力发展服务业。劳动密集型产业有很强的吸收劳动力的能力，是吸纳农村剩余劳动力就业的主渠道，各级政府在制定产业发展计划、推动产业升级时应统筹规划、科学配置、合理布局，在大力发展高新技术产业的同时，不可轻易放弃劳动密集型产业。

二、城市公共服务：影响农民市民化的社会环境因素

就业解决了进城农民的基本生存问题，但是一些必要的基本公共服务仍是阻碍其市民化的重要因素。其中最重要的因素包括子女教育问题、基本住房问题、基本医疗和养老问题。首先是子女教育问题。孩子是父母的希望，但是在子女受教育问题上，许多刚刚市民化的农民却面临着十分尴尬的境地。因为他们中的很大一部分人并没有城市户口，而城市的公立学校实行划片招生，即主要按照学生户籍归属地确定招生对象，由此将许许多多的农民工子女排除在公立学校教育体系之外。据统计，目前我国6亿城镇人口中，户籍仍留在农村的占27%左右。教育部2009年发布的一项研究显示，农民工随迁子女在公办小学就读的比例为：北京63%，上海49%，而广州仅为34.6%。户籍问题不解决，将严重影响这部分农民工最终融入城市生活。因此，市民化后农民的子女获得与其他市民平等的教育权利非常重要。其次是基本住房问题。衣食住行是人类生存的基本需要，居住尤其重要。中国人极为重视安居问题，视其为事业发展和生活安定的基本保障，也是衡量进城农民是否在城市里站稳脚跟的重要标志。没有自己的住房，进城农民在城市里就缺乏心理上的安全感和归属感，往往漂浮和游离于城乡之间，在社会评价上通常被归类为“在城里工作的乡下人”。因此，解决进城农民的居住问题就显得极为重要，是其实现市民化的基础条件之一。然而，高昂的房价与农民工微薄收入之间的巨大的反差成为了进城农民获得自有住房的重大障碍。为此，一方面，国家应大力开发和建设面向进城农民群体的保障性住房；另一方面，应在信贷政策上为进城农民在城市购房提供更多的照顾和优惠，或者为其制定特殊的信贷政策，支持进城农民在城市安家生根、安居乐业。再次是基本医疗和养老保障问题。近年来，我国包括基本医疗和养老保障在内的社会保障体系建设取得了巨大的成就，向着病有所医、老有所养的目标前进了大大的一步。然而，当前的社会保障体制机制仍然存在一些突出问题，还不能完全适应构建社会主义和谐社会的目标要求，还不能完全满足人民群众对于社会保障体系建设的迫切期待，特别是还不能完全适应推进新型城镇化建设新形势的客观需要。在进城农民的医疗和养老问题上，一方面，保障水平较低，难以有效保障这一群体的就医和养老需求。如当前居民养老保险待遇水平最新统计数据显示，我国居民月人均领取养老金水平仅为90元。另一方面，现行的社会保障制度设计也有待进一步完善。如养老保险制度，现阶段中国养老保险制度呈现出过度“碎片化”的现象。如一位农村居民，先参加了农村计划生育家庭养老保险，土地被征后参加了被征地农民养老保险，过段时间进城打工，又参加了农民工养老保险，城乡居民基本养老保险开始试点后又参加了城乡居民基本养老保险，后来在企业找到一份稳定的工作，又参加了企业职工基本养老保险，后又通过招考进入事业单位，又参加了机关事业单位养老保险，这样该居民要进行五次养老保险关系的转移。[5]如何整合现行制度，消除制度之间的不公平性，确保保险关系的转移接续和制度的可持续发展，不仅需要战略层面的顶层设计，还需要操作层面的具体政策措施和实施办法。医疗和养老保障问题不解决，就无法完全消除农民转化为城市市民的后顾之忧，农民市民化就难以顺利推进。因此，改革基本医疗和养老保障体制，进一步完善医疗和养老保障制度与机制，使包括进城农民在内的全体国民享受到均等的基本公共服务，是有效推进农民市民化进程的政策保障。此外，我国城市基础设施建设历史欠账较多，在城市功能、公共事业、管理体制等方面还存在诸多问题，这些因素也影响了进城农民在城市就业的意愿，成为农民市民化的制约因素。因此，政府部门应从大局着眼、从细微入手，为广大农民进城提供有利的条件、创造适宜的环境，使他们在城市里生活得有质量、有尊严、有奔头，有归属感、幸福感和成就感。

三、土地情结和思想意识：影响农民市民化的心理与观念因素

对于农民来说，土地是他们的根，农民对土地有一种天然和本能的依赖和眷恋。离开了土地，这些世世代代以土地为立命之本的农民就会感到生活无保障、前途无定数，就会产生巨大的失落感和危机感。这种土地情结是很大一部分农民不愿离乡离土转变为城市居民的重要心理障碍。此外，农村的生活成本低、种地不需要太多的技能，而城市的工作和生活节奏较快，更需要面对严峻、复杂的竞争环境；进城后将远离原来在农村形成的以地缘、血缘关系为纽带的社交网络，往往产生孤独感和自卑感；自身固有的文化素质和技术水平低下、长期形成的思想观念和行为方式与城市环境格格不入等等，使一部分农民患上了一定程度的“城市恐惧症”，也是相当一部分农民不愿意转变为城市市民的不可忽视的原因。

如何使农民愿意离开农村、放弃土地，真正唤起其内心深处向往城市的内在思想动力？当然是城市展现给他们的生活前景更美好：在城市能够更好地生存和发展。从调研结果我们可以看出，如果能够妥善处理好进城农民的就业、子女教育和基本公共服务问题，大多数农民还是愿意离开农村到城市工作、生活的。为了消除农民进城的后顾之忧，我们也可以尝试改革和完善农村土地产权制度，赋予农民部分土地权利，让他们带着资本进城。可以从如下几个方面着手：推进农村土地产权改革；分离土地权利，改变土地流转方式；创新土地征用和补偿方式；完善土地监管机制。[6]

按照社会心理学的观点，社会心理受到他人行为、客观社会背景的影响，总是不断地接受并内化来自社会生活环境、他人行为方式的冲击和影响。由于固有的城市市民和转化为市民的农民或农民工之间工作分工的差异，长期以来两个群体之间的利益差距较大，尤其在现代市场经济的条件下这种差距表现得更加显化和激烈。利益差别的存在，往往会给所处弱势的刚刚市民化的农民或农民工一方带来心理上不平衡的内心体验，严重影响农民市民化意愿。因此，成功的市民化范例是农民市民化的重要推动力量。调研中发现，如果家乡有人在城市生活得很好，其亲友及乡邻就会产生强烈的前去投奔的想法和意愿。成功的市民化群体可以带来引导、示范和扩散效应。如果我们能够让越来越多的农民体会到转化为市民后的优越，市民化的进程必定会加速，从而使更多的农业剩余劳动力从农村解放出来。

四、文明与文化修养：影响农民市民化的自身素质因素

在长期的二元社会结构下，农民与市民两个群体基于各自的生产方式和社会环境，并由于受教育程度和文化熏陶的差异，形成了迥异的思想观念、思维定势及行为方式，许多农民长期形成的封闭、落后、狭隘的思想意识、行为方式和生活习惯与现代城市文明不相适应。这种自身素质方面的较大差异，也是决定进城农民在城市就业及其能否真正融入城市社会的重要影响因素。其典型表现有：法制观念淡薄，自由散漫，我行我素；缺少主人翁意识，以自我为中心，漠视城市公共事务；语言不文雅，举止不文明，行为不检点，等等。农民的思想观念和行为方式的改变，进而适应市民化转变的内在要求，有赖于其综合素质的全面提高。教育程度是劳动力市场上甄别个体素质的一个强信号，科学文化素质低是农民市民化首先面临的挑战。在美国，同一年龄群体中，一个人是否接受过高中以上教育是推测迁移可能性的主要因素。其他条件相同，一个人获得的教育水平越高，迁移的可能性也越大。中国也是如此。目前，我国农村受教育程度普遍低于城市，农民最终能否成为城市居民，与他们所具有的文化水平和受教育程度关系极大。其中，职业技能素质是农民能否在城市就业的决定性因素。随着经济的发展和新兴产业的兴起，社会对劳动力素质的要求也越来越高，因而缺乏专业技能的进城农民的就业机会越来越少，直接影响农民向市民的转化。相关统计表明，2010年我国城市劳动力市场对高中及以上文化程度劳动力需求量占总需求的60.2%，而对初中及以下文化程度的劳动力需求量仅占总需求的39.8%。[7]因此，政府应强化主体意识，一方面，以职教院校和成教院校为依托，开展面向进城农民的职业技术教育；另一方面，组织、引导和鼓励各类官办及民办的职业培训机构对进城农民进行职业技能培训。同时，还应采取农民喜闻乐见的各种方式，通过舆论宣传、文艺演出、社区辅导、同乡联谊、工会活动等形式，对进城农民进行社会主义核心价值观教育、法制观念教育、社会公德教育、公民基本道德规范教育、职业道德教育等，以提高进城农民的道德文明素质。[8]

五、政府的规划和指导：有效推进农民市民化的主导因素

政府可运用宏观调控手段有效推进农民市民化进程。政府的宏观调控是指政府运用一系列调节方式和手段使微观经济活动纳入到宏观经济目标的行为和过程。政府在国家经济运行过程中是否发挥积极的调节作用，是区分传统的自由市场经济与现代市场经济的重要标志。在推动我国农民市民化的进程中，政府的规划和指导具有决定性的作用，是实现农民市民化主导因素。

1.完善市民化相关制度。

我国现行制度的缺陷和不足严重地阻碍了农民市民化的进程。当前的户籍管理制度已成为制约农民市民化进程的制度基础，因此，需要改革现行的户籍制度，破除城乡分割的二元结构，给予进城农民与城市市民相同的身份待遇，从而为农民市民化扫清道路。在此基础上，改革和完善与户籍制度相关的一系列制度，包括就业制度、教育制度、社会保障制度等，构建推进农民市民化的制度保障体系。[9]其中，建立健全城乡劳动者平等就业制度是重中之重。应从市场经济运行规律出发，破除城乡分割的劳动力就业体制，实施城乡统一的市场化就业机制。此外，与土地相关的制度也是阻碍农民市民化的重要因素。需要完善现行的征地补偿制度。对农民进城后自愿退出的承包地和宅基地可以考虑采取置换、回购、流转等政策。农民进城落户后，放弃承包地、宅基地与否，要按照农民意愿进行，不能把放弃承包地和宅基地当作农民进城落户的前提条件,更不能强制农民退地。对于那些自愿退出承包地和宅基地的农民，可以采取提供免费培训、土地换社保、子女免费义务教育、廉租房或给予住房补贴、享受城镇最低生活保障等政策措施，作为对农民自愿退出承包地和宅基地的鼓励。在城市化进程中，如何保障农民的土地权益不受侵犯，如何合理设计、改革创新、依法保障进城农民的土地权益，是当前亟待解决问题，也是推进城镇化健康发展必须重点研究的课题。

2.保护市民化农民的权利。

农民即使进城了，也应有权享受集体财产的收益。为了促进农民向市民平稳过渡，应采取特定政策，保证集体经济组织内的成员无论何种身份、身处何地，都能享受其应得的收益。同时，应赋予市民化的农民平等的市民资格、平等的城市规划参与权、平等的城市建设权及平等的土地市场交易权等。

3.加大财政支持力度。

农民市民化过程需要大量的资金投入。随着国家及城市经济的发展，中央和地方财政承担农民市民化的有关成本已成为必然。中央和地方政府需要合作供给农民市民化的公共社会成本。中央政府应站在我国经济发展和社会进步的战略高度，采取积极有效的政策措施，对于公共性的教育、培训、基础性社会保障等承担必要的责任，同时充分调动地方政府的积极性，增加与民生及农民市民化相关的社会基础设施投入，共同解决农民进城的基本公共产品供给问题。政府财政支出结构应由建设型向公共服务型转化。

[1]徐滇庆，李昕.看懂中国贫富差距[M].北京：机械工业出版社，2011：70-75.

[2]陈学法.“三化”并进的核心: 农民市民化[J].经济问题，2013，(10)：4-8.

[3]魏后凯.构建多元化的农民市民化成本分担机制[N].中国社会科学报，2013-03-01(A07).

[4]张爱民，易醇.我国三次产业发展历程及政策启示[J].求实，2011，(2)：38-41.

[5]薛惠元，张微娜.建立城乡统一的社会养老保险制度——基本理念、基本路径与制度模式[J].税务与经济，2014，(3):1-9.

[6]徐冰.城镇化视阈下新生代农民工市民化现状分析及对策研究[J].求实，2013，(9)：44-46.

[7]简敏，念兴昌.农民市民化的社会稳定风险及其治理[J].理论探索，2014，(3)：74-90.

[8]隋欣，刘彤.城镇化背景下农民权利的实现[J].税务与经济，2014，(6)：20-24.

[9]栗娟，孔祥利.基于城乡消费差异的农民工市民化动态分析[J].财经理论与实践，2013，(3)：103-108