国库会计数据集中后的风险影响及防范措施

国库会计数据集中后的风险影响及防范措施

胡伞兵李化南张宏宇

(中国人民银行双鸭山市中心支行，黑龙江双鸭山155100；

中国人民银行饶河县支行，黑龙江双鸭山155700)

伴随我国财政预算水平、预算能力的不断提高，国库业务总量呈现逐年上升趋势，各级国库业务办理呈现多、繁、重的特点，为满足经济发展和财政体制改革的根本需要，人民银行研发并推广使用了国库会计数据集中系统(以下简称“TCBS”系统)，以国库会计数据集中系统、国库收支统计分析系统、综合业务报表系统为核心的现代化国库系统构架建立形成。TCBS系统的上线运行实现了资金批量处理，预算收入直达入库，预算支出实时到账，国库核算效率大幅提升，金融服务能力明显提高。在核算系统向自动化、数据集中化转变的同时，国库资金风险也将呈现多元化、新生化的趋势特点，这对国库资金风险防控工作提出了更高的要求。

一、 国库会计数据集中系统的主要优势

一是国库数据集中存储，国库信息化水平提高。原有的国库数据，存放在各级国库自身管理的国库服务器，下级国库需将账务数据进行逐级上报，而TCBS系统服务器将全国国库数据统一进行管理储存，系统资源利用率大幅提升。二是预算收支实时到帐，资金划转速率明显提高。TCBS系统与大小额清算系统采取一点式连接，国库部门不需通过当地会计清算部门进行对外资金往来，可直接划转国库内外资金。三是有效整合国库人员岗位，人力资源得到优化。TCBS系统下的国库岗位体制将原有业务录入员、复核员、综合员的岗位体制变为统一的业务操作员岗，各地国库岗位设置实现整合、优化。四是具备异地缴纳税功能，税款缴纳更加便捷。财税库银横向联网系统成功接入TCBS系统，TCBS具备支持纳税人异地缴税功能，税款收缴技术能力明显增强。

二、国库会计数据集中面临的风险影响

(一)县级国库具备资金划转能力使资金往来出口增大。以往，我国县级国库办理预算收入的划分、留解需要通过上一级国库进行，并由上级国库进行再处理的“逐级划转”资金上划方式，预算支出的拨付也需通过同城票据清算系统由人民银行清算部门对国库和商业银行间的往来资金进行清算结转，国库资金拨付经过票据交换、传递、审核、清算等多个步骤。TCBS系统除将各省级国库、市级国库纳入中心支付系统，还将使用TCBS系统的县级国库纳入中心支付系统，使县级国库具备了与市级国库同等的资金实时汇划能力，致使国库资金流出主体端口增大，国库资金风险机构覆盖面积有所扩大。

(二)财税体制快速发展增加国库资金监管难度。近年，中央、地方财税体制在经济发展的需求下不断发生变化，预算收支呈现效率提高、形式繁多的特点，为国库资金管理提出了较高要求，国库部门一方面需保持使用相对科学的风险监管手段及标准的会计核算处理方法，另一方面也要根据客观需要提高资金处理效率，推出效率更高、功能更全的业务系统，不断加剧了内部风险防控压力。另外，同步扩张了系统往来资金涉及的外部风险，一是体现在因国库资金划转资金时间缩短的客观优势，滋生商业银行利用征收部门、国库部门对预算收入入库时间的预期时间差内，违规延用本应及时划转至国库的资金，二是TCBS系统可进行资金往来账户主体范围增大这一功能上的强化，不利于控制一些财政、税务部门为行驶便利、控制预算等目的擅自在商业银行开具的财政专户和税款过渡户。

(三)数据自动、集中处理的系统风险。伴随TCBS系统的上线运行，各级国库摒弃以往的国库会计核算系统(TBS系统)，由原有的各级国库“业务自主处理、系统自主维护、数据自主储存”的系统运行模式变革为“业务自动处理、系统集中维护、数据集中储存”的系统模式。国库业务人员只需对经办的资金拨付、收入、更正、退库等业务的资金要素进行录入、符合操作，资金划分、留解、清算等核算操作将由TCBS系统自动、集中完成，国库业务账务处理全流程的人为参与程度大幅下降。业务处理人工化占比过低使错误账务、风险账务的直观性、暴漏性降低，账务风险更加隐秘，不易被人为查找及辨别。同时，国库资金以国库账务数据的形式存在于国库系统，国库会计数据由各级国库分级储存变为全国国库数据服务器统一储存，国库数据的泄漏、丢失风险趋于集中，利于降低数据安全风险的发生率，但数据安全风险发生的严重性提高，高度依赖信息网络的系统运行模式使系统风险的潜在危害具有更高的破坏性和不可逆性，一旦存储数据发生问题，可能对全国范围的国库体系造成不良影响。

(四)资金划转监管方式不适用高速率的国库核算系统。国库部门对国库资金划转的监管水平已经达到了较高水平，TCBS系统下所有涉及国库资金流出的业务(支付、调拨、退税等)均需至少三个业务操作人员(即录入人员、复合人员、重要要素复合人员)完成才能实现该笔业务的国库资金可流出，系统研发使用了这种增加业务参与人员数量降低资金风险的资金拨付方式。同时，TCBS系统中的部分操作需本级会计主管使用自由的CA证书进行有效的授权后才能正式通过，各级国库部门也通过设置事后监督岗位对每工作日的国库业务的正确性、合规性进审核。然而，TCBS系统下的各级国库主体通过全国支付系统与TCBS系统处理中心进行直连，各地国库的国库资金划拨速率极高，账务资金由国库划转至商业银行单位账户、个人账户的时间最短不过数分钟，这使得原有的体制监管失去了应该发挥的作用，在资金可实现快速转出功能的情况下，不法分子通过使用他人操作密码、出具虚假凭证、恶意动用国库资金等行为风险加剧。

三、防范国库会计数据集中风险的主要措施

(一)进一步完善国库法律体系，根据实际发展摒弃、修改滞后法规。应充分认识到国库发展的客观情况和国库业务处理形式上的变革，以完善体制、健全规范、控制风险为出发点，根据国库体制需要及时修改、补充现行的《预算法》、《国家金库条例》，进一步明确经理国库体制，对国库参与财税行为、预算执行的内容进行科学、有效的补充。另外，国库部门也应不断挖掘、总结TCBS系统运行后所面临的各种资金风险，修改原有《国库会计行为标准》，并统一或以地方为单位出台新的适用于现行的涉及国库岗位设置、账务办理、资金风险等内容的制度管理办法。

(二)切实加强数据安全工作，不断构建新型监管方式。加强系统信息网络安全管理水平，健全系统中心的细分机构和岗位设置，及时发现系统、网络安全漏洞，构建有效的系统应急处置办法，妥善稳妥处置各类异常现象。全面整合现有国库业务数据和信息，以全局视角科学、准确分析现行系统风险出口，完善国库监管方法，将国库监督由核算事后监管方式向核算事中监管方式转换，提高国库监管效率，保障国库资金安全。

(三)改善资金汇划运转模式，弥补TCBS系统高速资金拨付的潜在风险。一是针对“良种补贴”、“企业、个人退税”等需直接拨付至企业、个人账户等高风险支付业务，考虑构建由实时留档、授权拨付等为限制手段的特种资金运转模式，进一步堵塞不法资金流出渠道。二是研发财政部门拨款指令系统，通过财政先向国库TCBS系统发送包括资金支付要素的具体拨付指令，并提供拨款凭证，再由国库部门处理预算支出业务的方式，取代现行的国库部门仅根据财政部门人为向国库提供财政拨款票据资料作为拨款指令进行业务办理的资金运转模式，使国库资金流出风险在系统执行前进行有效规避。

(四)减少财税部门及商业银行违规行为，抑制国库资金T系统外部风险。一方面，财税部门应根据经济环境和实际情况科学编制财政预算、税收计划，完善违规开设财政专户和过渡账户的问责机制，在全国范围内进一步控制、削减、甚至取消各地不符合规定开设财政专户和预算收入过渡账户。另一方面，加强对商业银行涉及国库资金的行为监管，人民银行等监管部门除积极开展实地检查工作，注重对其的日常非现场监管，商业银行也要提高提高认识，正确处理涉及国库资金业务，提高上级行对下级行的国库资金业务内部管理水平。