经济新形势下地方政府债券融资机制构建的研究——以西安市为例

郝　轩

(中国人民银行户县支行，陕西　西安　710300)

经济新形势下地方政府债券融资机制构建的研究——以西安市为例

郝轩

(中国人民银行户县支行，陕西西安710300)

摘要：地方政府性债务问题已成为目前影响国民经济在新常态下平稳运行的重要因素，如何稳妥有效的解决地方政府性债务问题成为当前经济发展中的一个重要问题。本文从一系列指导规范地方政府债务管理体系构建的文件入手，认真分析了政策文件对地方政府性债务融资的影响，总结了目前西安市政府债券融资面临的有利形势，并提出了构建西安市政府债券融资机制的政策建议。

关键词：地方政府；债务管理；融资机制

近年来，为解决地方政府性债务问题，我国连续出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号，以下简称《意见》)、《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号，以下简称《办法》)等一系列政策文件，提出在地方政府债务阳光化和明确债务主体责任的前提下，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。西安作为丝绸之路经济带的起点城市，在建设国际化大都市和加快推进新型城镇化进程中，传统城市基础设施建设投融资模式将面临巨大转变，以地方政府债券为主渠道的资金来源将最终取代融资平台公司的政府性融资功能，意味着未来地方政府债务融资与金融债券市场的关系将更加直接化、市场化和常态化，只有构建规范、系统的西安市政府债券融资体系才能为西安建设国际化大都市聚集财政与金融的双重能量，因此，深入研究并探索西安市地方政府债券融资的可行策略具有重要的现实意义。

一、新形势下相关制度对地方政府性债务融资的影响

随着《意见》、《办法》等一系列地方政府债务管理政策文件的落实，地方政府性债务管理的完整制度框架将逐步确立。地方政府债务管理改革新规定的主要内容可以概括为四方面：一是在举债限额控制下，允许地方政府按照市场化原则自主发债，积极开展债券评级；二是将政府债务纳入预算管理，编制地方政府资产负债表，及时披露相关信息，强化社会对其债务的监督；三是剥离融资平台的政府融资职能，吸引社会资本参与基础设施建设；四是强化债务硬约束，地方政府成为风险自担的融资主体，严格限定举债程序和资金用途，中央对地方债务不承担救助责任。基于此，这些政策出台将对西安市政府性债务融资格局以及融资平台债务融资产生深刻影响。

(一)市、县级政府不能独立发行地方政府债券，确需举借债务必须由省级财政代发代还。《意见》、《办法》中对地方政府举债主体规定只能是国务院批准的省、自治区、直辖市政府。在偿债主体方面，中央对省级地方债务实行不救助原则，省级对市县及政府性债务偿还责任也适用“谁借谁还，风险自担”原则，由省级财政代理债券还本付息环节。为防范债务风险，《意见》还要求地方政府偿债能力不足时，通过控制项目规模、压缩经常性开支、处置存量产等方式来平衡债务缺口，同时还规定各级政府要建立债务风险应急处置机制和责任追究机制。目前，省会城市西安市的政府性举债的唯一实现途径是由陕西省政府代发债券，债券资金通过省级财政转贷西安市使用。

(二)融资平台不再新增政府性债务，地方政府项目建设资本金压力较大。《意见》、《办法》中明确规定，省级地方政府可以发行两类债券，即一般债券(针对纯公益项目融资)和专项债券(针对有一定收益的公益项目)，而其他地方政府借款方式则被禁止。一般债券以一般公共预算收入偿还，专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。相关政策文件出台后，西安市各级政府融资平台的政府融资功能将被彻底剥离，且不能再新增政府性债务。目前，西安市政府性融资资金大量投入到地铁、污水处理、供热、交通等“准公共产品”领域，在新的地方政府融资机制下，地方政府项目建设资本金压力较大。

(三)地方政府新增举债空间较小，发债资金主要用于置换政府存量债务。《意见》、《办法》出台对地方政府财政预算收支管理做出了重大调整，已经对接新《预算法》的相关要求。主要体现在三个方面：一是地方政府的债务规模将实行限额管理，对债务总量规模实施科学统筹管理，限额将充分考量地方经济发展状况、财政收支、建设设施和公共服务需求以及融资平台政府性债务存量因素；二是地方政府债券资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出；三是全口径预算管理，一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。按照最新财政审计口径，除具有政府直接偿还责任的债务余额外，对现有融资平台债务中财政担保和承担救助责任的债务切分比例分别为41.85%和5.89%，综合测算，西安市现有存量政府债务余额预计约为2014年西安市政府财政一般预算收入的3倍左右，未来西安市政府新增举债空间很小，审批债券融资额度将主要用于置换融资平台银行贷款和债券存量。

(四)融资平台融资支撑力度减弱，融资前景不容乐观。相关政策文件出台对地方政府融资平台的冲击影响最为突出，严格规范政府性融资政策的着力点更多指向政府融资平台的融资行为。在现有融资平台主要的融资方式中，无论是银行贷款还是城投债券均不同程度包含了政府的信用背书因素，政府性债务融资功能剥离后，融资平台这一显性或隐性的融资支撑力度将会大大减弱。对于存量债务，通过政府性债券资金置换后其余部分要依靠平台公司自身运营收入偿还债务，不符合《意见》规定的在建项目贷款银行必须重新进行授信审核，方能继续提供贷款推进项目建设。对于增量债务，随着平台公司公益性、准公益性资产和债务剥离，加之银行贷款和债券存量的相当一部分被政府债券所置换，企业将面临净资产状况恶化以及资信评级降低的风险，融资前景不容乐观。

(五)融资平台企业及其业务转型发展面临巨大压力，转型过渡任重道远。当前西安市共有各级各类政府融资平台公司74家，概括起来主要存在“种类数量众多、隶属关系复杂、债务负担沉重、违规现象多发、资产收益不匹配、业务运营非市场化”等问题，相关政策出台后融资平台将面临来自政府和市场的双重压力。一方面，长期以来承担的政府性融资功能大大弱化，融资平台的生存发展需要重新进行市场定位；另一方面，过渡阶段即将着手规范和清理融资平台的各项资产与负债，给正常融资和运营活动带来诸多不确定风险。虽然融资平台即将完成政府性融资的历史使命，但并不意味着退出城市基础设施建设和公共服务领域，其转型过度任重道远，未来发展面临新的机遇。

二、新形势下西安市发展政府性融资具有的优势

在当前地方政府债券自发自还的框架制度安排下，为开辟政府融资来源的新渠道，规范政府债务融资机制，优化地方政府债务结构，西安市可充分发挥在发展机遇、良好宏观经济金融发展环境和丰富的债务融资实践的优势，大力发展地方政府性债务融资，创新政府融资体制，为落实丝绸之路经济带战略提供资金支持。

(一)丝绸之路经济带新起点战略为构建西安新型城镇化建设融资体制提供了难得机遇

西安作为亚欧大陆桥经济带的心脏和亚欧合作交流的国际化大都市，需担负起丝绸之路经济新起点的重任，围绕“打造国际化大都市”的新定位，需要着力打造丝绸之路经济带金融中心、东西部物流商贸中心、西北先进制造业中心、西部地区科技教育中心、历史文化旅游中心和交通通信中心。建设国际化大都市战略是新型城镇化的立足点和出发点，城镇化建设更是推动西安经济社会转型发展、跨越发展的新引擎。目前，西安市城镇化率已超70%，高于全省逾二十个百分点，在全国同类城市处于中上游水平，预计2015年城镇化率达到75%。推进城镇化过程中将产生对城镇基础设施和基本公共服务的大量需求，需要持续、巨额的资金投入作为有力保障。市政债券属于典型的城镇化融资工具，能够很好匹配城镇基础设施建设资金的需求特点。围绕建设丝绸之路经济带战略，西安市城镇化建设必然是政府融资确保的重中之重，大力发展地方政府性债务融资，争取地方政府债券资金和中省政策倾斜，对于西安市积极稳妥地推进城镇化、提高城镇化质量和水平具有十分重要的现实意义。

(二)稳定向好的宏观经济运行环境为进一步拓宽西安市政府投融资渠道打下坚实基础

近年来，西安市宏观经济运行保持了稳定向好的增长态势。2011年至2014年，西安市地区生产总值从3862.58亿元增加到5474.8亿元，增长1.42倍；全社会固定资产投资从3352.12亿元增加到5903.98亿元，增长1.76倍。地区生产总值和全社会固定资产投资分别占全省总量的30.95%和31.56%。2014年，西安市地区生产总值同比增长9.9%，高于全国2.5个百分点，高于全省0.2个百分点，增速位居15个副省级城市前列，继续呈现“总体平稳、稳中有进”的运行态势。目前，西安市正处在经济发展模式转型的关键阶段，为促进西安产业优化升级，2012年10月，陕西省委、省政府正式出台《关于省市共建大西安 加快推进创新型区域建设的若干意见》，提出将大西安建成一体化发展的国际化大都市、创新驱动的现代产业聚集区、文化生态大融合的国际旅游目的地和开放包容的内陆开放开发高地，通过推动产业升级和创新，提高城市综合竞争力为经济可持续发展夯实基础。为此，5年内陕西省直接支持大西安建设的投入资金将超过120亿元。以省市共建大西安为契机，能够有效对接陕西省地方政府债券融资的资金投向，进一步拓宽政府投融资渠道，缓解政府财政预算收支缺口压力，从而确保大西安战略重点基础设施项目和园区建设的顺利实施。

(三)加快推进政府债券融资产品创新为提高全社会金融资源的配置效率提供了有效载体

据统计，截至2014年末，西安市金融机构人民币存款余额15166.78亿元，同比增长10.2%；人民币贷款余额11668.14亿元，同比增长16.41%，存贷比为76.93%。存、贷款余额分别占全省总量的53.95%和61.94%。数据显示，一方面，西安地区金融资源的聚集度较高，金融机构组织体系构架完整，为金融市场债券产品创新提供了广阔空间和良好基础。另一方面，信托、理财等领域的非标金融产品规范以来，部分金融机构的信贷投放能力受到制约，存贷比较低，有充裕的资金满足实体经济的融资需求。另外，政府主导设立的产业基金、社保基金和住房公积金等资金大量沉淀，保值增值的要求较高。加之近年来西安市居民人均可支配收入以及居民储蓄存款保持较快增长，居民投资热情很高。地方政府债券面向全社会发行，其信用程度仅次于国债，被认为是“银边国债”，且收益率一般会高于国债。随着地方政府债券发行规模扩大和品种丰富，毫无疑问将成为全社会投资者高度认可的投资对象。通过政府债券融资产品创新不仅实现了对接实体经济发展的融资需求，同时也对盘活金融存量资源，优化金融增量结构，提升金融资源的配置效率具有很强的现实意义。

(四)融资平台丰富的债务融资实践为地方政府债券顺利发行提供了技术和人才保障

融资平台设立的初衷就是发行城投债替代地方政府进行基础建设融资。目前，西安地区集中了省、市、区(县)各级政府或管委会设立的政府融资平台公司，种类齐全且广泛分布于道路交通、园区开发、市政设施等基础设施投资建设，或学校、医院、电信传媒等特许权经营的公共服务领域，经历多年的运营实践，在银行信贷、银信合作以及债券、股权融资方面积累了丰富经验，特别是通过在银行间债券市场发行中期票据、短期融资券、私募债券等各类债券品种，熟悉债项申请、信用增进、资信评级、信息披露以及还本付息等涉及债券流通全程的监管要求和操作流程。此外，西安地区金融市场债券承销机构及相关中介机构众多，培养了一批精通债券发行的人才团队。上述有利条件，已经为陕西省地方政府债券发行做好了充分的技术和人才储备。

三、构建西安市地方政府债券融资体系的政策建议

(一)积极探索实践地方政府债券融资工具，实现债券市场与西安市城镇化建设投资的有效对接。根据地方政府融资的“黄金原则”，其发行债券募集资金一般投向大规模的公共基础项目以及公益性项目，而不应用于政府的经常性支出。由省政府代发的西安地方政府债券品种主要有两类，即一般责任类债券和项目收益类债券。因此，探索实践地方政府债券融资工具要切合城镇化建设过程中建设项目性质，实现债券市场与城镇化建设投资的有效对接。一方面，公益性项目和公共基础项目的政府融资要通过一般责任类债券，主要应对短期偿债压力，部分置换平台公司政府性银行贷款，在省级代发限额标准内发行一定额度的债券进行借新还旧缓冲，优化存量债务结构，解决债务期限错配，延长到期债务并节约融资成本。另一方面，新增地方政府债券融资主要通过专项债券、项目收益债券和项目收益票据等工具融资，融资资金主要用于“准公益性项目”，借鉴国家发改委提出的“融资-投资建设-回收”封闭运行的棚户区改造项目收益债券和中国银行间市场交易商协会推出的项目收益票据，降资金政府财政补贴部分和项目本身的收益部分被划分清楚，实现了发行主体与地方政府债务隔离，能有效防范传统融资平台模式带来的财政和金融风险。

(二)稳妥推进融资平台企业的功能转型和业务重组，承接城市建设和产业发展的政策机遇。根据中央政府及监管层的政策导向，融资平台企业改制和业务转型是现实发展的必然。结合西安市融资平台实际和未来城市建设和产业发展战略，政府融资平台要顺势而为，迎接挑战，可通过四种路径转型升级。路径一是按照国企改革的要求，通过改革重组，剥离公益性项目，提高企业自身盈利能力和偿债能力，使西安市城投集团、地铁公司等大型城投企业逐步转型为市场化运作的综合型国有企业集团或混合所有制企业集团，实行市场化运作，自负盈亏，自担风险，形成有效的公司治理模式。路径二是逐步弱化现有的集团化“投、融、建、管”思路，通过特许经营权、合理定价等事先公开的收益约定规则，鼓励社会资本通过PPP等模式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营。路径三是通过地方政府债券资金和各项扶持产业发展的专项资金，探索投资公司、控股公司与金融结构开展战略融资合作，使控股公司、投资公司要真正转型成为西安市战略产业发展扶持平台，实现财政政策与货币政策的高效对接，更好地发挥产业融资服务功能。路径四是对仅具有政府性融资功能、融资模式单一、无可持续经营能力的平台公司，特别是区县级融资平台，要坚决进行债务清算退出。经营性项目收益较差的平台公司也要及时采取债务重组等方式及时化解风险。

(三)精细统筹西安地方政府债券运行框架内各项工作，确保地方政府债务融资可持续高效运作。只有构建了规范的内部管理流程、风险控制到位的制度运行框架、常态化的外部监管制度，以及强有力的市场化约束机制，才能够构建起运行高效、风险平稳的地方政府债券运行机制。一是建立规范的地方债务预算约束机制。将地方政府性一般债务和专项债务必须分门别类纳入全口径预算管理，减少预算调整幅度，处理好政府与市场的关系。二是建立科学的偿债准备金制度和风险预警体系。按照风险和收益相匹配的原则，根据债务融资总额或年末债务余额计提一定比例偿债准备金，同时，通过设定一系列债务风险预警指标，尽快建立一套适合衡量和评估西安市政府债务风险程度的指标体系，及时评定风险等级并相应启动应急或危机处置措施。三是应以维护投资人的正当权益为出发点，稳步推进地方政府债券信用评级进程，严格执行地方政府债券信息披露规则，及时准确发布相关财政报表、举债规模及用途、偿债资金来源等相关信息，大力推动地方政府资产负债表编制，保证地方政府债券市场长期健康发展。

(四)积极扩大债券投资者范围，有效发挥人民银行对地方政府债务融资的监管职能。一是人民银行应当加强政府部门与金融机构的协调，参与建立健全地方政府债券管理制度，及时向地方政府和财政部门通报地方金融市场运行情况，协助财政部门科学制定地方政府债券利率，协调债券承销金融机构和信用增进、评级等市场中介机构，确保地方政府债券项目顺利发行。此外，要认真监测地方政府债券资金的发行、资金使用及还本付息情况，妥善处置异常情况，切实维护地方金融稳定。二是大力鼓励地方法人金融机构积极参与地方政府债券投资。大力支持西安市地方法人金融机构积极争取B类主承销资格，鼓励具有承销资格的金融机构加快投资银行业务发展，进一步提高债券承销水平。构建科学合理的正向激励机制，激发地方法人金融机构、非银行金融机构参与地方政府债券投资热情，促进其风险管控能力和经营管理水平提升，缓解债券持有人过度集中的问题。三是人民银行和政府相关部门应加强地方政府债券项目管理，严格按照相关条件筛选公益性项目，实行项目库运作，按年度更新补充项目库项目，当年项目库额度可在上年实际使用债券额度的2至3倍之间，债券资金项目须从项目库中择优选择。同时，人民银行和政府相关部门可择优选择具有债券承销资格且承销业务实力强的金融机构，组建本地区政府债券承销团，为地方政府债券提供发债定价、登记托管、上市交易等咨询服务。四是引导西安市现有政府性信用担保公司通过增资扩股、定向募集等方式增加企业注册资本，增强企业经营实力，鼓励其积极参与地方政府债券增信业务，提升债券信用等级，节约融资成本，提高债券市场融资效率。

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