落实原则监管理念下的“展业三原则”

文/王均坦 编辑/丁小珊



落实原则监管理念下的“展业三原则”

文/王均坦 编辑/丁小珊

当前，随着外汇局将大多数业务下放到银行，银行办理外汇业务的权限和自由度大幅提升，已成为外汇政策的执行者、传导者和跨境资金流动的枢纽，因此银行执行外汇管理政策的好坏，直接影响着跨境资金流动管理的成效。然而，随着外汇管理改革的推进，规则越来越简化，仅靠规则监管越来越难以达到防范跨境资金流动风险的目的，原有的“外汇局提出明确要求、银行照章办事”的规则监管模式也就失去了内在基础。为防范跨境资金流动的冲击，弥补规则监管的不足，外汇管理部门提出了原则监管的理念，要求银行遵循“了解客户”、“了解业务”、“尽职审查”等展业原则办理业务。只有强化原则性监管，以原则来指导银行的业务，才能适应新形势。

原则监管必须正确处理五大关系

原则监管一方面由于其本身的抽象特点而具有了灵活性和包容性，因而有利于监管部门拓宽监管空间并发挥商业银行的主动性；但另一方面，其灵活性和包容性又与监管实践中所要求的可操作性、确定性和公正性存在矛盾。因此，实施原则监管，必须正确处理以下五大关系：

第一，正确处理好发挥商业银行主动性和实现监管目标的关系。原则监管注重发挥商业银行自律机制的作用，但商业银行有市场主体的逐利属性，从而导致这种自律具有较高的脆弱性。因此，在原则监管框架下必须加强激励约束机制的建设，实现加强商业银行自律与实现外汇监管目标的有机统一。

第二，正确处理实现监管目标与降低社会管理成本的关系。对于商业银行而言，并非其全部业务都以“展业三原则”为必要条件，有些业务，执行展业三原则并不会给其经营带来实际利益。因此，如果执行展业三原则的成本过高，其实施必然难以持久。

第三，正确处理原则监管与宏观审慎监管的关系。原则监管与宏观审慎监管的工作方法不同。相比而言，宏观审慎监管注重总量调控，方法简便、成本较低。实践中，能够用宏观审慎监管手段防范跨境资金流动风险的，应尽量用宏观审慎监管手段，并适当减少对商业银行的微观审核要求；而对仅靠宏观审慎管理难以防范风险的，则应加大原则性监管的力度，强化银行的审核要求。这既能够降低银行的审核成本、减少社会管理资源的浪费，也有利于提高监管效率。

第四，必须正确处理原则监管与事中、事后监测分析的关系。在执行政策方面，外汇局与银行具有不同的比较优势。原则监管有助于发挥商业银行网点众多、人力资源丰富、与企业业务关系紧密的优势，但也存在信息掌握过于微观的局限性。所以，仅靠商业银行执行“展业三原则”会存在遗漏重要业务风险点的问题。在具体监管实践中，对于能够通过事中、事后数据筛查而分析发现的问题，或通过数据分析能够大大提高筛查风险效率的项目，应更多由外汇局通过监测分析来发现其中的风险点；对于仅能通过单证真实性、一致性审核及有限范围的延伸调查确认的违规风险点，应由银行通过严格执行“展业三原则”来防范风险。

第五，正确处理监管灵活性与公正性的关系。原则监管具有模糊性和灵活性，赋予监管部门一定的监管空间。但如果监管部门灵活性太大，则极易影响监管的公正性。因此，在实践中，监管部门依据原则监管查处商业银行时，必须经过必要、严格的程序，这样既能严肃查处商业银行违反展业三原则的行为，又可确保执法公平。

落实“展业三原则”必须加强规则制度建设

开展原则监管必须要在实践中将原则具体细化为相应的规则。“展业三原则”作为一项抽象的原则，不能简单地用来指导商业银行的全部业务，必须根据具体业务细化为具有一定概括性的规则。当然，这种“细则”不再是以往那种过于细化的条款，而是符合展业三原则理念的更加具体的“具有较强指导性的原则”。此外，也不能将“展业三原则”在一切领域细化，这会造成不必要的监管资源浪费。合理判断细化领域以及进行细化工作，应主要参考以下标准：

第一，必须根据利益相关原则来确定。商业银行兼具执行政策与拓宽客户的双重身份，对于监管目标与自身利益相一致的领域，银行具有尽职履行“展业三原则”的内在动机；而对于监管目标与自身利益冲突的领域，则会对执行“展业三原则”持消极态度。基于这种考虑，应尽可能将商业银行执行“展业三原则”与其商业利益一致的业务领域，交给商业银行自主细化“展业三原则”（如对于贸易融资领域，商业银行执行“展业三原则”有利于其防范信贷风险，因而具有执行的内在动力）；而对于二者相冲突的领域，则需要外汇局将该业务执行“展业三原则”的要求细化为明确标准，强制商业银行严格执行。

第二，必须根据一般性与重要性原则来确定。企业外汇业务的资金规模和性质往往存在差异，因此其对跨境资金流动和国际收支平衡的影响程度不同。鉴此，应坚持一般性与重要性相结合的原则，对于业务规模在标准线以下的业务，或者风险较小的业务，允许商业银行自主制定“展业三原则”的细化要求；对于业务规模在标准线以上的业务，或者风险较大的业务，外汇局应主导细化“展业三原则”落实标准，并要求银行严格执行。

第三，必须根据大概率原则来确定。跨境资金流动各项目发生违规行为的概率不同。部分项下资金跨境较为便利、规模较大，易成为套利资金流动的载体，是违规行为的高发区。如在大宗商品转口贸易领域，在境内、外汇差和利差较大的时期，部分企业会通过虚构交易背景搭建资金出、入境链条，并依托大宗商品转口贸易实现境外低成本融资和资金入境。而部分项目项下资金跨境已经过上游部门审核，笔数较为分散，且单笔金额不大，因而违规行为发生的概率较低。如在服务贸易领域，如果企业和个人要办理5万美元以上的服务贸易外汇收支，既要提供交易单证，又需经过税务部门的备案，所以发生违规资金借道流出的风险较低。对违规风险概率较低的项目，可由银行自主决定“展业三原则”的细化要求；而对于违规和套利行为高发的领域，外汇监管部门则应主导细化“展业三原则”，并要求银行严格执行。

落实“展业三原则”必须抓住五个关键

近年来，各商业银行按照“展业三原则”的要求，完善内控制度，加强真实性、合法性审核，对于防范跨境资金流动风险发挥了重要作用。但也存在对执行“展业三原则”重视程度不够、执行标准不高、缺乏真实性审核的问题。要进一步推进原则监管，应抓住以下几个关键：

第一，提高展业三原则的法律地位。相关部门应修订外汇管理条例，将展业三原则确立为银行办理外汇业务的重要原则，提高银行对展业三原则的认识和重视程度。外汇管理部门可加强对银行的培训，及时通报银行执行展业三原则不到位的典型案例，并对违规和风险点进行分析说明，让银行深刻了解展业三原则的内涵和外延，提高银行落实展业三原则的能力和水平。

第二，强化监管制度建设。外汇监管部门需针对银行出台执行展业三原则的工作指引，明确展业三原则的基本执行标准，督促银行及时根据政策调整、修订内控制度，将细化后的展业三原则基础条款内化到自身内部管理制度和业务办理流程中。建议相关部门可参考反洗钱领域的监管经验，构建外汇领域业务客户识别和信息采集制度、外汇可疑交易报告制度、定期检查和评估制度等，明确银行在异常交易线索报告、内控制度建设等方面的责任。

第三，强化对法人机构的监管。金融机构内部业务制度具有统一性，推进原则监管必须从顶层加强对法人机构的监管，来实现对分支机构的监管。要强化银行法人在执行展业三原则方面的系统责任，督促银行根据展业三原则自上而下完善内控制度、改进业务考核机制、优化管理架构、加强内部审计，以保证外汇管理政策能够在银行系统内部得到有效执行。

第四，加强落实“展业三原则”的信息共享机制。银行在真实性审核工作中存在许多客观困难，靠单家银行的力量难以克服。外汇局应积极发挥监管部门信息和系统优势，将部分外汇监测数据向银行开放，给予银行更多的信息来源和渠道，构建便利银行尽职审查的信息环境。外汇局可通过协调海关、税务等部门，建立监管部门与银行之间的单证联网核查系统，丰富核验单据真实性的相关途径。如2015年，山东分局设计开发了货物贸易外汇监测辅助系统，各商业银行在办理贸易融资业务时需录入提单编号等内容，形成的数据库向商业银行开放。这有利于银行及时发现企业重复利用提单融资的行为，帮助其解决了提单审核难题。

第五，构建落实“展业三原则”的激励惩戒机制。对于外汇局提出具体落实细则的领域，商业银行必须严格执行规则要求。对不执行者，外汇局应采取检查和处罚手段，适当加大现场检查频率和力度，达到惩戒震慑的目的，使银行在相关领域切实守住业务真实性的底线。对于商业银行自主决定展业三原则审核细则的领域，外汇局对银行应以正向激励和引导为主。对于展业三原则制度架构较为完善、尽职审查履行较好、主动上报可疑线索的银行，外汇局应予以鼓励和肯定，并可在分类管理、指标分配、业务试点等方面予以倾斜。

作者系外汇局山东省分局副局长