科研院所科研经费预算管理优化研究

李 波

（中国石油集团石油管工程技术研究院）

一、科研经费预算管理存在的问题

（一）会计核算科目与科研经费预算科目不一致，没有明确的对应关系

我国科研经费来源渠道众多，而科研院所的性质也各不相同。科研经费预算科目和会计核算科目不一致，两者之间没有明确的对应关系，缺乏统一、有效的协调机制。会计核算数据归类与科研经费预算脱节，制约了科研经费预算管理功能的发挥。科研项目经费预算科目编制与会计核算科目有较大差异，预算与实际支出明细没有对接，在实施操作中很难把握。

科学技术类预算支出分为九款，包括基础研究、应用研究、技术研究与开发等，我国目前的科技预算科目体系是2011年发布的，实现了国家科技投入真正意义上的统一。863项目、973项目、自然基金、重大专项等专项资金首次实现预算科目统一，并明确了开支范围，主要的管理办法包括国科发技[2011]363号、国科发技[2011]430号、国科发技[2011]626号、财教[2011]434号、财教[2009]218号等。

但是，由于我国科研院所性质多样性的原因，没有对科研经费的会计核算科目进行统一界定。我国的科研院所经过数次改革的浪潮，形成了企业化管理的科研机构、非营利性科研机构和公立事业性科研机构等并存的格局，这些科研院所分别执行不同的会计制度，如企业化管理的科研机构执行《企业会计准则》、高等院校执行《高等学校会计制度》、财政事业单位性质的科研院所则需要遵守《科研事业单位会计制度》、《行政事业单位会计制度》等。科研院所会计核算科目的设置主要取决于所在科研机构性质，虽然不同类型科研机构的科研预算科目趋向一致，但其会计核算科目仍然不能达到完全统一，这是一个亟待解决的问题。科研经费的会计核算科目和预算科目不一致，预算内容与会计核算内容不匹配，对后续的预算执行的动态管控产生不利影响，导致预算管理功能难以有效发挥。

（二）科研经费的成本预算结构不合理，缺少关于间接成本的系统核算机制

现行的科研经费预算成本分为直接成本与间接成本。直接成本是指课题（项目）研究开发过程中与之直接相关的费用，如设备费、人员费、材料费、燃料动力费、差旅费等。间接成本是指课题（项目）组织实施过程中不能直接计入课题的相关费用，如水、电、气、暖的消耗、行政管理费用和绩效支出等。我国科研经费预算编制中存在预算结构不合理的现象，即直接成本比重偏高、间接成本比重偏低的现象。虽然明确了直接成本和间接成本的大致范围，但并未明确规定各自内涵和量度，在间接成本核算方面，缺乏间接成本统一的科研经费政策。

以国家科技支撑计划为例，间接费用实行总额控制，按照不超过课题（项目）直接费用扣除设备购置费的一定比例核定，具体比例是：500万元及以下部分不超过20%，超过500万元至1 000万的部分不超过13%，超过1 000万元的部分不超过10%。而国外的科研经费预算管理则比较完善，明确了科研经费间接成本的适用范围、概念界定及核算原则等。相比之下，我国科研经费对费用的范围和内涵没有详细的规定。

此外，人工费也存在一些问题，由于人工成本受到工资总额和科研经费人工费总额两项限制，导致科研人员薪酬机制不明确，激励作用不明显；管理费的计提则是规定僵化，采取固定比例法且长期保持较低水平，影响了科研工作正常运转。不同来源的科研经费，预算管理要求各不相同，在一定程度上加大了预算结构的差异性。

（三）科研经费预算执行中缺乏有效的控制和协调机制

预算执行管理是科研经费管理工作的重要环节。预算执行是一个动态过程，伴随科研项目的进展而进行，传统的科研经费管理依托于财务部门，而财务部门的工作核心为日常会计核算业务，这种职能在经费管理中只起到单方面管控作用，并不一定能真实全面地反映复杂的科研经费运行状况。同时，在项目执行过程中，涉及的部门和人员较多，受各自职能所限，相互间较为独立，科研经费管理过程不能形成完整的体系，导致经费使用信息反馈不灵敏、不及时。因此，在目前新形势要求下，传统的经费管理方法亟待更新。从目前的情况看，科研经费的全过程管控力度远远不够，没有进行科研项目的立项、实施、验收、跟踪的全过程全生命周期管理。没有科学有效的管控机制很难保证科研预算的执行力度，薄弱的执行力不仅会降低科研经费的使用效率，而且会为科研项目的成果验收产生不利影响。

二、科研经费预算管理优化路径

（一）建立会计核算科目与科研预算科目的协调机制，推进两者趋同化研究

首先，应当推进科研经费预算与会计核算科目趋同研究。虽然不同类型科研机构会计核算依据存在很大差异，但是《企业会计准则》允许会计主体结合管理实际需要，根据会计科目设置的相关性、实用性原则，可以自行增设一级科目和明细分类。这为会计核算科目和预算科目的协调统一提供了极大的可行性。而目前的科研经费管理主要依托财务部门，为了提高我国科研经费预算管理的整体水平，政府主管部门应从制度层面加快科技经费管理体制的改革步伐，制定详细的操作指南，尽早实现科研经费预算科目和会计核算科目的协调统一。

其次，应当推进科研经费预算科目的改革。应OECD组织的要求并结合我国的实际情况，在科技预算明细下进一步科学合理的设置便于统计、便于行业比较及国际比较的R&D类分级预算科目，同时进一步提高科研经费预算管理的公开性、透明度和公正性。切实提升科研经费的使用绩效和透明度，使科研活动的财务语言全球化，同时也为科研经费预算科目与会计核算科目间的协调一致提供了良好基础。

（二）完善科研经费预算编制体系，规范人员费与间接成本的内涵和度量工作

首先，应当提升对间接成本重要性的认识，正确认识科研间接成本对科研事业的重要意义。对科研间接成本的补偿可以弥补科研机构经费短缺，促进科研机构的可持续发展。从思想上高度重视间接成本的核算与研究，探索适合我国科研事业发展的成本核算和成本补偿机制。要明确界定间接成本的内涵。科研间接成本的内涵明晰是科研成本核算的基础，间接成本的成本率要根据不同性质的项目或单位的实际需求来确定，不能僵化的使用固定的比率。

其次，要形成科研经费预算编制中关于人员费的预算的合理框架。科研人员是科技创新的核心要素，也是科研院所提高可持续发展能力的关键。因此应当健全科研人员收入机制，合理提高人员费在间接费用中的列支比例，同时注意根据不同项目特点，区别性的测算人员费在项目经费中的比例。此外，还要完善科研人员收入分配制度，拓宽科研人员收入中绩效工资的来源渠道。例如取消现行制度中关于全额拨款事业单位的正式在编科研人员不能提取劳务费等限制人工费列支的规定，真正建立按劳取酬的机制。

（三）建立以“项目会计师”为核心，以“信息化管理”为手段的全过程动态管理模式

在科研经费管理中设置“项目会计师”，明确其在科研经费管理过程中的核心地位，通过“项目会计师”，对科研经费执行过程进行管理和监控，并将经费运行信息及时反馈给相关人员，协调涉及的诸要素之间的关系，强化各环节的经费管理力度，将管理过程系统化。

建立网络化的科研经费管理信息化平台，将项目预算、经费批复、经费支出和经费结余等信息情况融合，对科研经费实现从预算到支出、统计、分析、反馈等多环节的动态控制，并且通过网络信息对经费执行现状随时进行监控。

在项目经费管理过程中，以“项目会计师”为纽带，通过运用动态管理模式，各相关负责人可以实时地跟踪、监控到经费运行的现状，并能够全方位地了解经费的执行情况；同时，对已出现的问题能够及时、快速地进行解决；并对可能存在的风险较早地发现和预防，发挥出这种管理模式的及时性、灵敏性和高效性的作用。此外，科研经费运行过程是多个部门以及众多科研人员共同参与的过程，通过动态管理和控制，将科研经费运行过程中由单方面的财务核算监督转变为有效发挥多方面的监控力量，并通过这种合力的作用推动科研项目经费管理过程不断地系统化。

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