西部农村养老服务PPP模式探析

刘雨蒙，徐志花

（长江师范学院管理学院，重庆408100）

西部农村养老服务PPP模式探析

刘雨蒙，徐志花

（长江师范学院管理学院，重庆408100）

近年来，有关养老问题的新闻越来越多地见诸报端，特别是农村养老问题尤其突出，家庭纠纷不断，亲人反目成仇；政府社会保障资金紧缺，捉襟见肘。引入PPP模式作为近年来国际上流行的基础设施融资模式能够有效地解决在农村养老服务的建设、运营、管理等方面存在的诸多问题，同时也从根本上解决了农村养老资金紧缺的现实问题。现通过介绍PPP模式及其特点，来对其在农村养老服务应用前景进行分析，就模型实施提出具体的政策建议，希望能够解决一些实际问题。

PPP模式；农村养老服务；社保资金；公共部门；民营资本

一、西部地区农村养老困境

我国农业人口众多，特别是农村养老中存在的问题十分严重，西部由于经济和社会发展相对滞后，政府对农村地区对养老的资金投入较少，不能够满足人们的养老需求。

（一）西部地区老龄化严重，需要赡养的人口众多

近年来，西部农村人口老龄化比例均值不断上升，很多省份都高于全国的平均水平，西部农村正在向老年型社会迈进，由于西部农村的经济发展水平比东部沿海发达地区经济产出效能低，这就使西部农村地区养老人口的负担加剧。

（二）失地农民激增，土地保障功能弱化

随着城镇化的推进、新农村的建设，政府大量征用农民土地，从而使农民面临失业和失地的境地。土地收益所占比重下降，其他收入也较低，从而农民的生活得不到保障。

（三）西部农村居民收入低，养老保障功能弱

一是西部农村经济发展水平落后，农村收入普遍低下，承担相对较高的养老费用；二是西部农村目前仍以家庭养老为主，社区养老为辅。从计划生育政策实施以来，我国家庭结构发生了重大变革，独生子女越来越多，知识经济的到来和社会的迅速发展使得儿女的生活压力骤然加深，常年在外打工使得他们很难有精力承担赡养老人的责任，从而使养老人的人数减少，这就直接削弱了西部传统农村的养老基础。在这样的情况下，家庭养老显得力不从心。

（四）西部农村养老方式单一

社区养老发展缓慢。西部农村地区人口居住分散，经济水平偏低，养老保障辐射面积较小。

二、PPP模式在农村养老服务的优势

西部农村养老问题的根源，主要在于资金和人力的严重短缺。要解决这个问题，提高个人缴纳资金额度、强制缴纳养老保险是不能从根本上解决问题的，大量闲散的民间资本对社保资金严重短缺来说就如同“久旱甘霖”。PPP得到政府的积极推行，很大程度上是因为民营资金的流入能够缓解政府的资金压力。特别是在政府遭受承重负债时，PPP的运用往往更为普遍。PPP模式（Public—Private—Partnership的字母缩写）是指政府与私人、或民营组织之间，为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成伙伴合作关系，并以合同来明确双方的权利和义务，以确保合作顺利完成，双方的合作能够增强功能的整体效用，达到单独行动难以发挥的功效。

因此民营资本参与农村养老服务投资带有PPP模式的显著特征，总结其优势大致为以下五点。

（一）转换职能，缓解政府财政压力

政府与私人企业合作建设公共基础设施，可以将项目的一部分风险转移给私人企业，从而减轻政府的风险。[1]PPP投资模式实现了政府职能的转变，政府从养老服务的提供者转变为监督者、管理者，政府职责更加清晰，目的更加明确。同时，PPP模式不会大规模增加政府负债，政府也可以平滑年度财政支出波动，缓解财政支出压力。

（二）存在盈利空间，有利于发挥民营资本投入的积极性

PPP项目从框架招标到项目实施结束存在多个环节，因此存在诸多的获利空间。但养老服务属于长线投资，资本回笼较慢，因此在起步阶段，政府为吸引投资者，可以适当让利，给出吸引民营资本的优惠政策，让民营资本有足够的获利空间。

（三）各方职责分明，有助于提高养老服务质量

PPP投资模式能够发挥政府管理机构和民营机构各自的优势，项目设计、场所选定、设施建造、人员培训、运营管理过程中，既相互配合，又相互监督、制约，从而达到控制成本、提高质量、提高效益的目的。

（四）利益共享，风险共担，实现收益和风险的合理分配

PPP投融资模式在项目公司成立之初就按照政府和社会民营资本的投资比例明确了两者之间的利益和风险分配，有利于降低政府及企业的单方风险。同时，由于政府分担一部分风险，也降低了项目融资的难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权，保证基础设施项目在整个实施过程中可控。

（五）国家和地方政策支持

2014年12月4日，财政部、发改委同日发布3份PPP文件：财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、

30个PPP示范项目清单以及国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，为2015年的PPP项目落地打响了发令枪。截至目前，共有7个省份发布了PPP相关文件，其中四川、湖南、江苏3省由财政厅发文，而河北、河南、福建3省则由省级人民政府发文，安徽由住房城乡建设厅发文。财政部门一般是推广运用PPP模式的主要责任部门，但PPP项目涉及住建、水利等多部门，是需要协同管理的，所以以省政府名义发布的文件从层级来讲规格较高，也更有利于PPP统一管理。

目前PPP模式还只是在建筑行业和水利行业，尚未推广到社会服务的方方面面，尤其是亟需资金的农村养老服务业，迫切需要引入PPP模式。

三、PPP模式解决西部农村养老问题的建议

面对种种农村老人的困境，由政府统一提供的养老服务来保障老人们安度晚年，是根据解决西部农村的养老服务事业现状而言提出的具有实际操作性的解决办法。西部农村经济不发达养老服务起步较晚，养老院的建设良莠不齐，总来说数量、规模、质量非常有限。引入PPP模式可以缓解政府的财政压力，从而提供更好的服务。根据PPP模式的指导方针和西部农村走访调查养老院研究结果下大体可以分为以下三类。

（一）对已建成的养老院运营维护方面可以采取服务协议（servicecontract）或者运营和维护协议（operate-maintenancecontract）

所谓服务协议（servicecontract）是指需要公共部门跟私营部门签订协议，由私营部门提供服务。政府可以直接向私营企业购买服务，让私营企业提供专业的人员给予入住老人专业的服务，既可以切实的无微不至的照顾老人，不仅仅给予老人基本生活水平低的保障，还可以宽慰老人的精神世界。[2]更重要的是并没有增加政府的管理支出费用。私营企业的服务受市场调控，自然会带来竞争机制，如此一来，由私营企业提供的专职人员为了获取更长效的收益，他就必须认真完成工作具有一个强制性的较高的职业道德行业规范。作为政府来说，只要设立一个简单的考核监管制度对其进行管理，就可以很好的改变政府养老管理不善的状况。服务协议就可以很好的解决养老院缺少专门的养老人员，系统的为老人提供优质的服务。

所谓运营和维护协议（operate-maintenancecontract）是指公共部门跟私营部门签订协议，私人部门替代公共部门对设施进行改扩建，负责其运营和维护。这个模式的运用可以解决养老院供求关系不协调的入住需求。让更多需要帮助的老人住进养老院，接受更好、更全面的照料。

（二）对已有建成的养老院的扩建方面可以采用租赁-建设-运营(LOB)、购买—建设-运营（BBT）和转让-运营-转让(TOT)

所谓租赁-建设-运营(LOB)指私营部门租赁公共部门的设施，向政府交纳租用费用，私人部门替代公共部门对设施进行改扩建，负责其运营和维护。所谓购买—建设-运营（BBT），私营部门购买公共部门的设施，获得其产权，对其进行改造和运营。所谓转让-运营-转让(TOT)，私人部门租赁或者购买公共部门的设施，对其进行改造跟新后运营，特许期满后归还公共部门。这个三总扩建方式都是指在在原有的养老机构建设上，由私人部门进行扩大再生产，政府可以根据当地的特殊情况灵活的对这三种模式加以运用。

（三）对还未建设养老院的建设可以采用建设-转移-运营（BTO）、建设—运营—转移(BOT)和建设-拥有-运营（BBO）。[1]

所谓建设-转移-运营（BTO）由私人部门投资建设，项目建成后移交公共部门，再由公共部门签订协议，负责项目的运营。所谓建设—运营—转移(BOT)由私人部门投资建设，在特许期类运营项目，特许期结束后移交公共部门。所谓所谓建设-转移-运营（BTO）私营部门建设并拥有项目，对项目进行运营同时接受公共部门的监督。这三种模式主要体现在政府和私人部门共同建设、共同经营养老院，风险跟成本由双方共同承担。现状表明，公立的养老院数量不够，需要建设更多的养老院，政府靠着自身的公信力吸引私营部门资本流入其中，减少其建设经营成本；私营部门在利益的驱动下与政府合作，双方可以达到互惠互利，实现合作“双赢”。

需要指出的是，由于PPP模式涉及利益和风险，因此加强相关的法律与制度建设显得尤为重要。PPP模式是一项复杂的项目，涉及面宽广，法律关系错综复杂，需要系统的法律对其加以规范。加之我国PPP项目还处于起步阶段，相应的法律法规很不健全，很容易在这方面出现风险。在PPP实行的各个阶段都应该有法律来保障实施且对双方进行约束。

还需要特别注意的是，PPP模式需要设计合理的利益分配和风险分担的合理结构，因此必须要有第三方监督。这种第三方监督，是独立于政府和私营投资资本之外的，与甲乙双方不存在任何的利益和风险共担因素。

PPP融资项目本身就是国际上比较通行的融资方式之一，政府通过PPP模式来融资，吸引民营资本的流入，同时也应该考虑如何规避风险。双方通过获利多少的原则承担风险使各方都能够接受。它是PPP融资项目成功的关键，只要风险与利益承担成正比，就能保证PPP模式的顺利实施。政府的信用风险也是一个不得不考虑的问题，农村养老服务是一项需要较长投资才能获得收益的项目，而且触及的利益群体庞大，如果政府不履行或者拒绝合同约定的责任和义务必然会给项目带来直接或间接的危害，伤害民间投资人的的信心。所以设计一个合理的独立于双方的第三方监管程序，才能够有效的保障项目的健康和持续的有效运营，使各方的利益也有了保证。

此外，培养专业化机构和人才也是必不可少的。PPP融资模式的过程复杂，需要法律、财经，合同管理和专业技术方面的人才。在我国PPP模式发展不完全更加需要这些专业人士对于这方面进行研究，不断地发展和创新，使PPP模式更加成熟，从而能让公共项目和公共事业不断增收，让公众能够真真正正的获益。加强这些人才的培养，引进先进的技术，能增加投资者的信心，吸引更多的投资，就使农村养老服务的收益更大。鉴于此，我们有足够的理由相信，引入PPP模式能够有效缓解当前的社保资金困境，为农村养老服务业带来希望与活力。

[1]李秀辉，张世英.PPP与城市公共基础设施建设[J].城市规划，2002(7).

[2]郑志强，陶长琪，冷毅.大型体育设施供给PPP模式的合作博弈分析[J].体育科学，2011(5).

［责任编辑：王帅］

C913

A

1005-913X（2015）12-0031-02

2015-10-11

长江师范学院课题：“重庆市农村多元化养老服务体系研究”

刘雨蒙(1993-)，女(苗族)，重庆人，本科学生，研究方向：公共事业管理；徐志花(1981-)，女，重庆人，讲师，研究方向：公共事业管理。