军工科研事业单位全面预算管理研究

◎ 文/杨海燕

军工科研事业单位全面预算管理研究

◎ 文/杨海燕

受计划经济管理模式的影响，军工科研事业单位长期以来，将工作重点放在了抓质量、赶进度方面，一味地强调政治任务的重要性，而对于如何提高管理水平，实现单位经济效益，关注不够，甚至有所疏忽。从预算管理看，单位的预算大多数是拍脑袋出来的，依据不充分，指标无法执行，更不要说通过预算来提高管理效率。随着事业单位改制的不断深入和中央财政补助收入基本支出(事业费)拨款的逐年递减，只关注质量与进度，而忽视经济效益的管理模式已经难以适应改革的要求。因此，如何实现单位发展战略，如何适应市场竞争，就成为军工科研单位亟需研究的课题。

军工；预算

全面预算管理作为一种先进的管理机制，其科学性表现在具有综合性、系统性、协调性等功能,它将企业战略、经营活动与员工个人价值实现进行了有效地融合。它随着现代企业的发展不断完善，吸收其他学科的理论拓宽自身的功能和适用范围,成为现代企业管理不可或缺的方法之一。企业通过实施预算管理，将内部的各种资源（包括财务资源和非财务资源）进行调配整合,保证组织的生产经营活动得到有效开展和协调，保证企业经营目标的顺利完成。随着预算管理理论的不断实践，相当多的军工企业也尝试着开展全面预算管理，相信其也适用于军工科研单位。

一、国内外预算管理应用现状

（一）国外预算管理应用现状

从上世纪初期全面预算理念在美国的一些规模比较大的公司最先被应用以后，使得企业的内部资源得到最大程度的有效利用，故而在非常短的时间内便被大部分的企业接受，并继而对企业进行管理的一个不可缺少的、根本性的方法。戴维·奥利给予了其极高的评价，认为预算管理能将组织内部的全部重要问题结合在一个系统中。从二十世纪80年代进行的一项调研数据可以看出，在400家被选中的规模比较大的对象企业中，差不多全部400家公司都把预算当作了一种对企业进行经营管理的必然选择。按行业分：各种服务机构、大型生产制造公司、中型生产制造公司和医疗机构都100％运用了预算管理，其他行业也大多在95％以上。①

（二）国内预算管理应用现状

自改革开放推行以来，国有企业的角色发生了改变，成为了市场经济中的一员，其无论盈亏都必须自己承担，为了能够在日趋激烈的市场竞争中存活并不断前进就必须对原有的管理模式进行革新，很多企业都开始实施对生产成本进行限制的方法，财务管理也由以往的“计划”转换为“预算”。此种思想的转变，让企业的经营目标由过去的只是为了完成既定的工作任务，慢慢的转变为重视企业的利润取得上来。以上海的宝钢集团为例，其因为推行了该种管理体制，只96年一年的时间，银行平均每天的存款数额就少了大约3亿元，宝钢也因此节约了超过3000万元的利息成本。在21世纪之始，南京大学的会计系对中国58家规模居于中上的企业的内部经营管理情况进行了调查，根据其调查结果可以看出，纵然那时大概有1/3的企业引进并实施了全面预算管理，然而每个企业对该项管理的推行无论是在纵向还是在横向上都存在着比较明显的差别。

二、军工科研预算管理的现状及问题

（一）军工科研事业单位预算的特殊性

随着市场经济体制运行和国家政策调整，军工科研院所开始尝试与市场接轨，利用自身的技术优势和研发能力通过独自投资或以参股、控股方式向科研、生产、销售、服务等领域发展。在资金的来源渠道上，改变了原来依赖国家财政资金拨款的单一性，实现了资金筹集渠道多元化发展。在管理体制上，通过新设、分立和技术投入等方式扩张，形成了具有集团公司特征的管理模式。预算管理也由只关注费用控制向重视经济效益、成本管控、投资控制、资金运作管理转变，尤其是在组织结构复杂、业务范围扩大、市场环境多变、管理经验缺乏的情况下，接着涌现出大量的与财务相关的问题，这也就证明了以往的管理体制存在一定的不足，如今需要深层地改变。在这种情况下，为应对国防科研体制改革和市场的激烈竞争环境，实施预算管理不失为一种较为有效的方法。

（二）军工科研事业单位预算管理存在的问题

1.对预算管理的认识有局限性

首先，对预算编制内容的认识有局限性。虽然大多数科研院所对预算管理的科学性有一定了解，但对预算编制的内容存在误解。

军工科研单位通常认为预算就是财务预算，注重利润指标和短期经营效果，而忽视业务预算、资本预算等预算，对预算编制内容的认识短浅。在编制过程中，由于基础工作不充分，资金使用规模 ( 即单位现有资源 )或上年会计报表通常被作为编制基础。通过这种模式编制的预算，忽视资源整合调配作用和企业长期发展目标，也很难真正起到提升单位效益的作用。

军工科研单位对由谁参与预算编制的认知有局限性。全面预算是虽然由财务收支预算综合反映经营预期结果，以至于很多人都认为预算是财务行为，应由财务部门独自负责预算的制定和控制，甚至觉得预算就是财务部门控制资金支出的举措。

2.缺乏战略管理思想指导

军工科研单位预算的着眼点通常是财务指标比上年度完成情况略有好转，从一个侧面可以看出预算目标的确定是多么不科学。在预算编制过程中，没有结合单位战略选择合适的预算管理模式，预算的起点是上年的实际经营情况，导致制定的预算缺乏可操作性。预算目标通常忽视与单位长期目标的衔接，仅仅停留在成本、费用的控制上。

3.预算管理的组织机构不健全

大多军工科研单位的预算管理组织体系尚未建立完善，因而预算管理的权威性、规范性无法从组织上予以保障，无法发挥预算的管理作用。

很多单位虽设置了预算管理委员会但从不开会讨论问题，只是指定财务部门(或其它职能部门)来编制预算并进行执行控制等职责。财务部门由于其全面掌握财务数据，比其他职能部门更了解单位的预算制定情况和更容易获取各种预算项目的实际执行情况，当仁不让地应成为预算管理的重要参与部门，但如果仅靠财务部门来推动，可能会因为缺乏权威性而无法保证各部门对预算的执行结果，最终将导致预算失败。

4.预算的编制方法单一

对预算进行编制，是军工科研单位实施预算管理的前提，关系到这一管理体制能否顺利实行。在这个过程中，军工科研单位只有选取适合体系施行的编制方法，才能达到预算管理的理想结果和实现既定目标。在一些外企中，他们通常会灵活应对不同情况，而综合性运用预算方法。他们常用的预算方法有：固定预算、概率预算、滚动预算、弹性预算、零基预算等。在这些预算方式中，固定或弹性预算被大多数科学研究院所偏爱。弹性预算需考虑一些非正常因素，用以往经验确定变动幅度，但这种预算方式随意性大，不能在反映经营目标上起到很明显的作用，对后期运行也有很大的阻碍作用。

5.预算考核机制不完善

目前，科研院所考核机制与预算管理的联系还比较少，大多单位预算管理在考核中的比重不大，导致预算缺乏权威性。再加上不少的军工机构只看重财务等方面的指标，而不去对比分析其他方面，所以他们不能全面、准确、客观地评价各层级实际的经营业绩，还可能导致基层管理人员采取一些与单位长期经营目标不一致的代理行为。短期财务指标最优化不符合院所长期发展的需要，甚至与科研院所的战略目标相悖。

科技研究机构在进行预算控制时受到如下限制：(1)在制定相关计划的时候对各个方面考虑得不周全，导致在执行的时候无法起到管理的作用；(2)预算调整频繁、调整程序不规范；(3)预算编制不具可操作性；(4)对预算的执行过程与结果考核不严。一般情况下，单位的预算经预算管理委员批准后就立即生效，各责任单位应严格遵照执行，但是由于大多科研单位预算目标缺乏科学性、合理性、可行性，使得预算缺乏权威性。此外，预算本身就是一个控制机制，如果控制软约束，预算目标模糊不清、执行不力，缺乏考核和激励，那么工作人员的工作情绪就会降低，且在工作中处于被动状态，如此一来，预算的管理工作也会失效。

（三）军工科研事业单位实行全面预算管理的必要性

科研院所诞生于计划经济，也成长于计划经济，没有形成全面预算管理的思想基础和技术基础。缺乏思想基础是指：注重任务结果的质量，不考虑对成本的控制。许多中层领导有的是对大局的掌控力，而不具有基本的财务知识，科研技术人员也是主要掌握技术知识，他们这类人都没有具体的成本控制观和经济效益观。至于那些高层，他们只会给下面的人下达任务，而从未给予下层在人力、物力、财力、制度等上的预算的支持和理解。所谓的没有技术基础就是，军工科研制度的制定困难重重，属于自我摸索阶段，研究基本是零经验。事业单位体制的改进，使其管理愈加精益化，这让科研单位不得不加快全面预算管理的脚步。

1. 符合科研单位战略发展的需要

由于国家政策调整，科研单位为了生存和保持其先进性，参与国际竞争，提高科研能力和院所地位，都根据行业背景制定了单位发展战略。为确保战略的实现，必须使用全面预算这种管理工具，因其能够融合单位的各个层级和所有方面的关键问题。科研单位科研可以根据单位战略取向的不同选择不同的预算管理模式，更好地配置资源，使资源能够科学地服务于单位的战略目标的实现。

2.提高科研单位内部管理水平

军工科研单位长期在传统的计划经济条件下，深受无所不包的指令性计划之苦，却没有能力改变，没有形成较有效率的管理体制。科研管理条块化严重又各成体系，往往形成资源浪费，单位管理人员苦不堪言，科研人员也使颇有怨言。

必要性:若m ≥2,由于Sylow q-子群的个数nq≥q+1,若不等号严格成立,用上述方法可以得到势至少为t+2q+1的点独立集,矛盾,即nq=q+1.若m=1,由CP(Q)=1可知Q在P上的作用是无不动点的,此时G为Frobenius群,相应的Frobenius分划为 〉取点独立集D={x1,···,xt,y,yg2,···,yg|P|},若要使等号成立必须有 t+|P|≤ t+q+1,又 q+1||P|,故得|P|=q+1,若p是奇素数,显然q=2,|P|=3,此时G为非交换的6阶群,即G～=S3.若p=2,则有q=2n-1为素数,此时G为2n(2n-1)阶Frobenius群.

为了完善预算管理工作，必须从全体职工、各个角度、所有流程等方面来执行工作，可以查漏补缺，对以前管理中的重复作业进行纠正，对管理空白及时采取措施，还可以通过对预算执行进行考核与激励，理清相关的责任，让工作人员自主地工作，在尽职的基础下把事情做得更好。

3.适应市场竞争的需要

大多数科研院所都是事业费差额拨款单位，单位为了生存和发展，弥补事业费不足和留住优秀的科研人员，就需要参与市场竞争。由于科研院所都不是很“接地气”,长期以来执行《军工科研事业单位》会计制度，在市场竞争中由于信息不对称，经常错失很好的投资机会。预算管理远远落后于企业单位。科研单位要摆脱清高的姿态，放下身段与财务部门一道做好预算，才能在市场竞争中立于不败之地。

三、军工科研院所全面预算管理中应注意的问题

（一）建立全面预算管理的组织体系

预算管理在单位管理系统里扮演着重要的角色，完善的预算管理体系是能否顺利进行预算管理工作的前提，不然单位管理将得不到预期的效果。军工科研单位需要从预算管理的预算决策、工作、执行三个过程来建立全面的预算管理组织结构，主要负责管理单位的预算编制、执行、控制、调整、分析、考评和奖惩等活动。下图4-1为军工科研单位的组织体系。

特别需要注意的是，预算的决策机构应为单位最高决策层。预算管理委员会应该制定相关制度来约束各成员的管理权限，同时明细化成员应尽的责任，减少和杜绝推诿“扯皮”现象。

（二）建立预算监控体系

1916年法国著名管理学家亨利•法约尔（Henri Fayol)发表了《工业管理与一般管理》，其中提到如下内容：“在一个企业控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所发布的知识以及所确定的原则。其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都其作用。”②。军工科研单位应该加强对预算过程中的预算执行管理的分析，实现预算过程的有效控制。

（三）强化预算的考核和激励

“考核与奖惩是预算管理的生命线”③,只有通过科学合理的考核与激励才能确保完成预算目标，预算管理才能落到实处。所以，军工科研单位应结合责任单位特点选择内部绩效评价的指标，将预算考核与部门考核有机结合，使预算管理真正服务于单位的战略。

（四）借助信息化技术，推动全面预算管理

军工科研单位实行全面预算管理，必然涉及财务、项目管理部门、项目执行部门等各业务领域和业务流程，需要大量数据的统计、计算以及大量表格的设计、填制。这些工作如果全靠手工操作，工作量繁重及易出错，无法及时发现和调整预算执行偏差和保证预算执行的严肃性，预算将无法达到预期效果。所以必须利用信息技术系统整合调配人力、物力和资金等各项资源，提高预算的效率和效果，并对项目进展实施控制。

注释：

①杰罗尔德·L.齐默尔曼..《决策与控制会计》.东北财经大学出版社，2000，第1版.16～22

②（法）H.法约尔（Henri Fayol）著.周安华等译.1982年.工业管理和一般管理.第1版.北京：中国社会科学出版社.4～7.

③邹清船.浅议科研事业单位的全面预算管理.经济视角，2008，11.58～61

[1]南京大学会计系课题组.2001.中国企业预算管理现状的判断及其评价[M].会计研究.

[2]范晓阳.国有企业全面预算管理理论与应用研究[M].第1版.哈尔滨：黑龙江教育出版社，2007，1-8.

[3]李有贵,马奎仲,陈彪,孙彦辉.1999.中核总科研事业单位财务改革的探讨[M].中国核工业·改革探索,2.46-48.

[4]南京大学会计系课题组.2001.中国企业预算管理现状的判断及其评价[M].会计研究,4.15.

[5]潘爱香,景东丽.2002.如何解读全面预算管理[M].财务与会计,8.30～32.

[6]汪祖大.军工科研院所全面预算管理现状及改进措施探究[M].科技创新,2007，4.116-117.

（作者单位：中国核动力研究设计院第一研究所)