基于层次分析法的非经营性政府投资项目管理模式比选研究

■陈 建 ■浙江省防汛物资管理中心，浙江 杭州 310020

国家发展改革委、外交部、商务部在2015年3月28日联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，而基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域。今年地方两会，各地方公布的“一带一路”拟建、在建基础设施规模已达到1．04万亿元。但目前在我国政府投资工程建设领域中，尤其是非经营性政府投资工程，“三超”、“三低”的现象还很普遍。长期以来多种项目管理模式并存，而大部分非经营性政府投资项目在项目管理模式的选择方面是没有经过认真研究和分析的，甚至是由政府部门的意志决定。因此，科学的选择一种合适特定项目的管理模式成为提高投资效益的有效手段。

1 非经营性政府投资项目管理模式现状及分析

随着改革的深入，非经营性政府投资项目的管理模式也发生了巨大的变化。可以归纳为四种类型:工程指挥部型、基建处室型、项目法人责任制型、专业机构型、项目代建型［1］。

基建处室型。对于工程项目较多的行政单位(教育、文化、卫生、体育部门)均设有基建处或负责基建项目管理的部门，对本单位基建项目实行全过程管理，该模式的特点是自建自用。

工程指挥部型。在一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程中，临时从政府相关部门抽调人员组成工程指挥部，项目建成后，工程指挥部随之解散。这类项目的特点是任务单一性、临时性。

专业机构型。这是随着政府投资项目管理方式变化而出现的新型管理模式，方式是设立一个专门的机构负责政府投资项目的管理。按照管理机构的性质分为政府机关型(陕西模式)、事业单位型(上海模式)和企业型(重庆模式)。

项目代建型。2004年7月由国家发改委在其《投资体制改革方案》中正式提出了政府投资项目代建制管理模式，《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》进一步提出代建制是指政府投资项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位(简称代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。并根据本省的实际情况，划分了实行代建制的省级非经营性政府投资项目类型及规模。

虽然全国各地推行代建制并颁布了地方的管理办法，但目前仍有许多实践者不能正确认识代建制，认为非经营性政府投资项目只要采取代建制就能防止腐败，提高项目管理水平，取得良好的经济效益和社会效益。国内一些专家学者也指出代建制还存在不完善的地方，并不是对任何项目都适用。在决策采用哪种模式进行管理时，首先要考虑法律法规是否要求必须采用代建制。但业主若不考虑自身和项目特点以及项目实施区域的代建市场情况，无论法律法规是否要求而盲目地使用代建制，反而会影响项目的实施效果。因此，通过科学分析采用其他项目管理模式，可能会取得更好的项目效果。

2 指标体系的构建及决策模型的建立

2．1 指标体系建立的原则

建立影响项目管理模式选择的指标体系是构建项目管理模式选择的先决条件，建立恰当的指标体系，能够比较完整的反映出项目的自身特征及建设单位的要求，构建指标体系遵循以下原则［2］:代表性，选取的指标应能适当代表研究对象某方面的特性，指标间的相关程度应尽可能小;实用性，选取的指标应能够容易的收集数据并度量，能够分析计算;全面性，建立的指标体系应能全面反映相关各方面的特点。

2．2 构建指标体系

指标若要满足全面性，势必要增加指标个数，但增加了指标个数，指标间的相关程度可能性增加，反而影响了代表性［3］。所以，不可能将所有指标都考虑在内，要结合非经营性政府投资项目的特点，分析出代表性强的指标。

(1)项目特征。项目特征包含工程类型、规模、复杂程度、经济属性、范围清晰度、技术可获性等9个指标。对于工程规模小的、技术难度低的项目，建设单位能够胜任管理要求时，可以采用传统方法进行管理。而大、中型项目对管理能力要求较高，如果建设单位管理水平达不到要求，则需要承包商的协助。部分建设项目如环境整治、拆迁安置等需要长时间协调多方面的关系或涉及财政赔偿问题，则由建设单位直接进行管理更为有效。因此，选定工程规模、技术难度和协调需求作为具体特征。

(2)建设单位能力及目标要求。业主能力及目标要求包括业主可用人员、工期延期率、成本超支率等19个指标。大部分建设单位下设基建部门或具备抽调人员的能力，但对于规模较大、技术较复杂的项目可能难以独立担负管理责任而需要寻求外部帮助。建设单位对项目的关注要求及上级考核重点主要集中在投资、质量、工期三个绩效因素。因此选定可用管理力量及参与度、质量要求、成本超支率及工期延期率为具体特征。

(3)外部因素。外部因素包括承包商能力、法律可行性、市场竞争度、市场诚信度等9个指标。建设单位需要从建设市场选取合适的承包商，通常是从承包商资质、企业规模、管理水平和业绩水平等几方面考虑。而当地建筑市场是否发展成熟，将直接影响投标的竞争充分性，从而决定能否找到最合适的承包商。因此选定承包商能力及类似经验、当地市场竞争度为具体特征。

综上所述，建立指标体系如表1。

表1 指标体系

2．3 确定评价方法

建设项目要取得成功，选择合适的项目管理模式是关键，需要结合不同项目管理模式的优势以及绩效表现做出决策。

近年来，用来进行管理模式选择的综合评价技术涌现出一些新的方法，旧的理论也不断完善，比较常用的有层次分析法，模糊综合评价法、数据包络分析等，本文尝试采用层次分析法进行决策。层次分析法最开始用于国防科研项目，经过几十年的发展，评价方法趋于全面、成熟，可以为非经营性政府投资项目模式选择提供科学有效的技术支持。

2．4 建立决策模型

依据非经营性投资项目特点，制定项目管理模式分析流程图(见图1)。

图1 项目管理模式分析流程图

3 案例应用

3．1 项目背景及特征分析

案例项目位于杭州铁路北站仓储物流区，总建筑面积13000余平方米，总投资7600余万元，被列为浙江省重点建设工程。

(1)全部为钢筋混凝土结构多层建筑，技术难度低。

(2)建设单位抽调系统内多名专业技术人员，聘请1至2名专家组成基建组。

(3)设计文件完全，不确定因素较少。

(4)周边建筑较少，外部环境较简单。

(5)工程共分4个单体建筑，相互依赖性低，施工干扰较少。

3．2 建立项目管理模式决策模型进行分析

确定项目管理模式的备选方案为PMC(项目管理承包模式)和DBB(设计-招标-建造模式)。对本项目的指标体系进行量化打分，邀请3位咨询公司的专家和2位建设单位基建负责人对备选方案在各个指标上的绩效表现打分。

(1)决策目标(非经营性政府投资项目最优管理模式)一致性比例:0．0490;λmax∶9．5728;判断矩阵见图 2。

决策目标权重 Wi工程规模=0．0591;Wi技术难度=0．1653;Wi管理能力=0．1854;Wi协调需求=0．0717;Wi质量要求=0．0567;Wi成本超支率=0．1950;Wi工程延期率=0．1106;Wi承包商能力=0．1035;Wi市场竞争度=0．0526。

图2 决策目标判断矩阵

(2)工程规模对决策目标的权重:0．0591;λmax∶2．0000 权重 WiPMC=0．1667;WiDBB=0．8333。权重 WiPMC=0．1667;WiDBB=0．8333。

(3)技术难度对决策目标的权重:01653;λmax∶2．0000权重 WiPMC=0．1667;WiDBB=0．8333。

(4)管理能力及参与度对决策目标的权重:0．1854;λmax∶2．0000权重 WiPMC=0．5000;WiDBB=0．5000。

(5)协调需求对决策目标的权重:0．0717;λmax∶2．0000;权重WiPMC=0．2500;WiDBB=0．7500。

(6)质量要求对决策目标的权重:0．0567;λmax∶2．0000;权重WiPMC=0．5000;WiDBB=0．5000。

(7)成本超支率对决策目标的权重:0．1950;λmax∶2．0000;权重WiPMC=0．7500;WiDBB=0．2500。

(8)工期延期率对决策目标的权重:0．1106;λmax∶2．0000;权重WiPMC=0．7500;WiDBB=0．2500。

(9)承包商能力对决策目标的权重:0．1035;λmax∶2．0000;权重WiPMC=0．5000;WiDBB=0．5000。

(10)当地市场竞争度对决策目标的权重:0．0526;λmax∶2．0000;权重 WiPMC=0．5000;WiDBB=0．5000。

备选方案 PMC 权重0．4837，DBB 权重0．5163。

综上分析，传统的DBB模式(设计-招标-建造模式)为本项目的最优管理模式。目前该项目进展顺利，正在进行室外工程施工。

4 结束语

对于非经营性政府投资项目，采用代建制这种管理模式取得了良好的经济及社会效益。但通过运用层次分析法于具体工程案例，得出代建制模式并不一定是最优的管理模式。建设单位应该结合区域特点及项目自身情况对管理模式进行科学选择。同时应该着力完善传统管理模式，消除弊端，完善监管机制，以期进一步提高政府投资效益水平。

［1］尹贻林．政府投资项目代建制理论与实务(第一版)［M］．天津:天津大学出版社，2006．

［2］杨云鹏．基于业主视角的非经营性投资项目管理模式选择研究［D］．北京:中国科学院大学，2014．

［3］王璐，包革军，王雪峰．综合评价中一种新的指标选择方法［J］．数理统计与管理，2004，23(1):72-76．

［4］黄霆，申立银，赵振宇，等．我国政府投资项目管理的现状分析［J］．建筑经济，2005(1):16-20．

［5］孙宏才，田平，王莲芬，网络层次分析法与决策科学［M］北京:国防工业出版社，2011．