探究如何加强政府还贷高速公路建设资金的监管

◎ 文/许海峰

探究如何加强政府还贷高速公路建设资金的监管

◎ 文/许海峰

高速公路作为重要的交通动脉，对拉动内需、促进不同地区的经济联系与共同发展都有着积极的促进作用。基于经济发展的需要，高速公路建设日益活跃，但与此同时，如投资融资压力大、缺少规范的资金管理体系等因素都可能导致政府还贷高速公路建设项目出现资金问题，因此为保证高速公路项目的顺利建设，应当采用有效的监管手段，确保在高速公路建设项目的各个阶段都始终能够保证资金控制在合理范围内。本文就从政府还贷高速公路建设项目的特征入手，探讨在项目建设过程中较为有效的资金监管办法，希望能为相关人士提供些许参考作用。

政府还贷；高速公路；建设资金；资金监管

为响应国家积极建设政府还贷高速公路的号召，国内各地区纷纷开展了政府还贷高速公路项目的建设工程[1]，在实际建设中，如投资融资压力大、缺少规范的资金管理体系等因素都可能导致政府还贷高速公路建设出现资金问题[2]。为保证高速公路项目的顺利建设，强化项目建设资金监管工作就显得尤为重要，本文以政府还贷高速公路建设项目的特征作为切入点，探讨在项目建设过程中的较为有效的资金监管办法，具体如下。

一、政府还贷高速公路建设项目的特征分析

（一）项目的建设单位

和其它类型公路建设不同，政府还贷高速公路是由政府直接投资的工程项目[4]。相关条例强调，政府还贷公路必须是由县级或县级以上的地方政府交通部门所承建的收费公路。而经营性公路则是由国内或海外经济组织所依法承建的收费公路，由此可见政府还贷高速公路具有公共性质，资金投资应有一定部分为政府的无偿投资，在运营过程中，其营利性也不显著。收费的标准，主要是根据财政资金需补充的情况，以公平且保证纳税人利益为原则所设置的。

（二）项目建设资金监管的主体

相关条例指出，政府还贷高速公路应当由非营利性质的法人组织进行项目的建设与资金监管工作。所以说项目建设资金的管理机构实际上也是政府部门所属的管理机构。在实际操作中，可能存在两种形式的监管主体，一是由政府方面设立的监管机构，专门负责某个公路项目或是当地辖区内的多个高速公路工程的资金监管工作。还可以由政府授权给国有专业的政府还贷公路项目公司，由其负责公路项目的建设及资金管理工作。

（三）资金账务处理

负责资金监管的部门从政府方面取得的收入返还主要以应收账款作为账上的体现，经营支出则以应收账款作为体现形式，固资则不计提折旧，同时也不用进行所得税的交纳工作。政府还贷公路建设主要采用收支两条线的资金监管模式，由负责资金监管的部门开具通行费发票，这一发票属于财政收据，但不属于税务票据，营业收入需要全额上缴，并存进财政专户中[4]。而由政府财政部门负责向公路项目拨划的资金中，刨除必要的养护及管理费用之外，其余费用职能用于公路项目的本息偿还，不能用在其它途径。此外当得到营利收入后，基本费用支付完成后，余下营利可分配给其它投资者，但如果出现亏损，就需要由投资者自身承担。如果政府还贷公路在所批准的收费期限时间内就已经还清了各类贷款，那么则需停止收费。

二、强化政府还贷高速公路建设资金监管的几点策略

（一）立项阶段做好筹资工作 以创新融资手段拓宽融资渠道

在立项筹资阶段，地方政府应以统筹规划、分项实施、共享共建为原则，将政府还贷公路项目的资金由沿线市、县等相关政府单位根据各地区的实际情况进行分解承担，各级政府需要根据资金分期计划，将资金提供到位。市、县应依照银行贷款的审批要求，根据出资比例提供相应的资金承诺函，以在落实土地及其它专用项时，为弥补本息归还缺口提供担保。在项目营运过程中，如果期满仍存在本息偿还缺口，则跟对部分缺口根据各级政府的出资比例进行分担。

此外还应充分利用沿线的重要区域、基础设施及土地资源，从而强化资产注入，拓宽融资渠道[5]。例如以项目带土地的方式，安排将周边土地转让给融资主体。还可在地方政府债券中划出用于还贷高速公路的专项资金，此外还要鼓励并积极呼吁当地金融机构以及民间资本参与到公路建设中，拓宽融资渠道。

（二）投资决策阶段的资金监管强化策略

投资决策是立项的重要环节，因此做好这一阶段的资金监管工作对于整个项目的顺利开展起着决定性作用。包括高速公路的建设区域位置、项目的建设标准及规模、建设的设计方案、建设中所需的各类机械设备等方面因素都会对项目资金造成影响，因此这些方面都是投资决策环节资金监管的重要内容。

首先监管部门应当做好项目评估工作与可行性研究，为选取最佳设计方案提供基础。在设计方案的选择中，需要以经济角度、技术角度对备选方案进行综合比较，确保项目的规模、选址的科学合理，公路项目必须要能够适应当地经济环境，为可带动经济发展，以及设计方案中所选用的设备是否合适，通过方案的优化选择，实现资金的有效监管。之后需要根据方案开展资金预算编制工作，给予项目实际需求，制定各个估算指标，并细化预算指标，实施责任制，依照预算开展有计划性的资金监管。

（三）施工阶段加强资金动态监管与工程变更、索赔监管

公路类建设项目的施工周期长，政府还贷高速公路项目也同样如此，在这一长时间的施工过程中，如果未采取有效的资金监管手段，很容易出现工程消耗的人力、物力等各项资金投入和预算间存在较大出入，从而大大影响了建设资金的监管实效。因此在施工过程中，应当积极开展动态资金监管，监管部门需紧跟市场以及项目的进展情况，并积极收集如项目中各原料价格、汇率等动态指标情况，并展开预测分析，在预测中明确风险，并制定相应的预防机制。根据预算编制情况，对施工中的各类资金情况进行定期比对，发现其中存在的问题，分析症结所在，针对症结及时采取相应的干预手段。并制定相应的监督考核与奖罚机制，带动全员参与资金监管的积极性。

此外在施工过程中，还可能出现如设计图纸变更、自然外力因素、工期延长，或材料价格变动等因素造成的资金改变，并可引发索赔等不良情况。针对这一问题，监管机构应当强化设计审批与施工前的可行性分析，避免施工中因设计不合理，以及事前地质环境分析工作不到位等因素造成的变更及索赔问题。对于不可预知的变更风险，如自然外力因素、主材料价格变动等，监管部门需要制定更为完善的变更审批与监管机制，通过强化监管与风险防范将此类不可抗因素带来的影响降至最低。

（四）竣工阶段的资金监管加强策略

建设资金监管部门应组织专业人员成立财务决算小组，专门负责竣工的决算工作，决算小组不只是要在竣工阶段进行项目各相关财务资料的收集与整理工作，而是要在施工阶段中各个环节中进行跟踪收集，避免遗漏。在决算结束后，监管部门还应对决算进行自我审查，确保决算工作的可靠性，确保决算编制合格后，才可制定决算报告，之后开展验收结算工作。此外高速公路竣工后的维护资金投入也是重要的资金监管内容，因此监管部门应当指保修负责人，在维护期间内督促高速公路系统能够依照预先计划控制维护费用。

三、结束语

受到政府还贷公路的特征影响，无论是采用何种监管模式，在管理的具体操作中，都会或多或少的体现出不同于企业监管的政府管理性质。因此负责项目建设资金监管的相关部门在具体操作过程中，会明显区别于其他类型的资金监管。总而言之，开展科学的监管机制，对于保障政府还贷高速公路项目的顺利建设具有重要意义，基于此，本文提出以上几点策略，但笔者资历尚浅，有不足之处，还望同行业者及时指正，不吝赐教。

[1]郑纪元.后高速公路建设时期融资决策选择模型探讨——基于河南省高速公路建设的数据分析[J].经济师,2013（09）:48-50.

[2]王芳,朱卫红.广东省高速公路建设资金难题与破解途径[J].公路交通科技(应用技术版),2014（06）:402-404.

[3]张波,张玉奎,兰献岗,等.石安标杆——京港澳高速公路石安段改扩建项目素描[J].中国公路,2013 (24):38-43.

[4]孙彬,王春梅,李正中,等.中国高速公路融资模式适应性分析及优化改进[J].中外公路,2013（04）:341-344.

[5]王姣娥,莫辉辉,焦敬娟.中国收费公路基础设施与财务状况的空间格局[J].地理研究,2013（11）:2079-2091.

（作者单位：广东省南粤交通云湛高速公路管理中心化湛管理处）