多元并举建设长沙市望城区农村养老基础设施

毛敏孜 鞠一卓 蔡宗恒 魏子航 胡湘骏(湖南大学金融与统计学院，湖南 长沙 410079)

一、调研背景

在我国老年人口展现出的基数大、增速快、高龄化、失能化、空巢化等特点与我国未富先老的国情和家庭小型化的结构叠加在一起的情况下，目前养老问题日趋严峻。同时，越来越多农村青壮年进城打工所导致的空巢老人爆发式增长也使得农村老龄化的问题更加突出。

而且，城乡养老保障制度发展不平衡，绝大部分农村地区尚未建立完善的社会养老保障制度;长期以来，农村养老保障又主要依赖于家庭养老;养老保障的覆盖面小，保障水平低，养老保障制度的管理水平也较低，使得农村养老问题进一步突出。

在养老设施建设方面，农村的发展也不及城市迅速。长期以来，农村的养老院、日间照料中心、配餐中心等基础设施建设相当薄弱，有的乡镇、村庄甚至为零。以望城区为例，基本上养老院的覆盖率仅达到每镇一个基本养老机构且基础设施落后，并不能满足农村老年人的养老需求。

二、望城区农村养老基础设施建设面临的主要问题及分析

1.存在的主要问题

(1)老年人对养老基础设施的认知度不高

尽管现在大部分老年人在退休之后有自己的收入来源，但是由于我国乡村养老体系建设不健全，所以绝大多数老年人自己的收入来源并不能满足退休后日常生活的需求，多数老年人仍完全或部分依赖子女以保证正常的生活。在此次调研过程中，虽然老人大都具备居住养老机构的经济条件，但27%的老人表示对养老机构并不了解，其他部分老人对敬老院不存在负面评价，但都为道听途说，普遍不清楚具体情况，认可度不高，对于养老的认识仅停留在儿女供养基础上。而寄住在敬老院的老人则普遍对敬老院评价满意。

(2)养老基础设施数量总体不足

随着经济的发展和国家对于养老问题的愈加重视，农村养老机构的数量和质量相对于以往有了一定程度的提高。但从总体来看，望城区农村养老机构建设目前还存在短缺现象。养老机构的形式也比较单一，普遍存在的养老机构形式还是敬老院。

在调研中发现望城区养老基础设施数量与该地区老年人总数存在较大落差。且养老基础设施建设的发展情况相当不平衡，仅有乡镇建有大型敬老院(即能容纳100-200人)，如高塘岭镇、雷锋村目前都只有一个属于福利性质的大型敬老院，而天华村目前还没有敬老院。对于偏远农村地区，养老基础设施建设存在很大问题。在未来农村养老压力进一步增大时，将无法满足养老需求。

(3)部分养老基础设施建设质量不高

我们从长期居住敬老院的老人口中了解到有些敬老院的建设情况并不理想。其卫生及管理方面均未达标，设施建设也不完善，老人们普遍不愿意长久居住。而且即使在条件较好的敬老院，也缺乏一些必要医疗护理设备，导致许多老人询问后都不愿意居住。此外，养老机构的形式单一，且总体发展不均衡，只有距离望城城区较近的农村地区才具有相对完善的养老基础设施。

(4)养老机构服务人员数量不足问题突出

农村养老机构人员配备方面总体而言存在不足，入院老人总数不断增加，而工作人员增加速度明显滞后，出现护理人员数量短缺问题。以高塘岭镇敬老院为例，高塘岭镇敬老院属于十分规范的敬老院，敬老院床位为150个，配备有工作人员12个(管理人员5个)，护理人员3个。目前已有110个老人入住，基本上全为长期居住老人，平均1个护理人员要照顾35个老人，护理人员数量短缺问题尤其突出。偏远地区的敬老院护理人员更加稀少，难以保障敬老院提供的服务质量。这也反映出农村养老机构面临人才短缺问题。

2.相关原因剖析

(1)养老基础设施承办单位及经费来源单一

总体来说，望城区农村养老基础设施都为政府承办的敬老院，几乎没有社会化资本投入。且在养老院运营期间，政府还需要持续性地给予补贴。长此以往，政府压力巨大，因此也难以满足养老院需要耗资的物资填备。此外，在养老院卫生与管理方面也容易因资金不足而难以保证质量。如此一来，老年人普遍不愿意居住，形成恶性循环。

(2)老年人养老观念落后

养儿防老是中国人自古就有的传统。在人们的传统观念里，养育子女不仅是一份责任和义务，也是为了自己年龄大了以后能有个依靠，指望子女照料来安享晚年。而这种想法在农村老年人身上体现得更为明显。大多数农村老年人都认为养老是儿女的责任，同时根据调查我们发现，正是由于“养儿防老”这种传统养老观念至今还是根深蒂固，望城区农村老年人普遍不愿意到养老机构生活，且视其为儿女不孝的体现。

(3)尚未形成全方位多层次的养老体系

养老体系主要是由家庭养老体系和社会养老体系一起组成，而在我国历史上往往是家庭养老体系承担了大部分的养老责任，社会养老体系并不发达。随着我国对养老业的关注度逐渐加强，十二五期间，民政部决定，连续五年开展养老服务体系建设推进年活动，用多元方式来解决养老问题。但由于全省刚开始进行全面的养老体系建设，湖南省尚未形成全方位、多层次的养老体系，我们调查的望城区养老基础设施建设属于湖南省养老服务体系建设的一部分，也不可避免地存在许多问题。

三、望城区农村养老基础设施建设的新路径

1.因地制宜盘活民资

目前望城区农村养老基础设施大都全为政府承包，可结合实际情况，适当加大社会化力量，以不同方式建设各类养老基础设施，充分满足多种层次和形式的养老需求。

针对已经投入运营并取得了一定盈利的养老院，其瓶颈在于缺乏护理设施，相较城市内的养老院竞争力不足，这一资金缺口很难在短期通过政府或者提高收费解决，故可以考虑和社会上具有资质的机构进行合作，通过融资租赁展期和降低融资成本。

对于还未建立养老基础设施且财力相对不足的区域，可采取BOT等模式，政府部门通过与项目公司签订特许权协议，授予签约方的私人企业来承担该项目的投资、融资、建设和维护，在协议规定的特许期限内，项目公司通过行使收费权回收项目的投资成本同时获取利润。

对于经济相对落后的区域，应大力发展居家养老服务，可以充分利用资源，安排一个护工照顾多个住得较近的老人。并可考虑建设类似幸福院形式的养老机构，即采取“集体筹一点、个人掏一点、政府补一点、社会捐一点”的方式募集资金

而对于离城市较近的农村，可采用政府出地，社会资金投入辅以农村资金参股的形式，以较好的自然环境为特色，吸引一部分城市老人入住，获取适当盈利。

2.多元政策补贴缓解财政压力

目前政府的养老投资同质化和两级分化现象严重，而巨大的直接投资需求也带来了较大财政压力，因此我们建议化直接投入为多元化补贴，例如:针对五保老人较多的养老机构，加大伙食，日常用品，煤气水电等生活补助的力度;针对偏远地区的养老机构，除资金补贴外还可以通过拨地，公共设施改造等方式减免土地房屋的开支以吸引投资;针对近郊地区的养老院，适当进行税收上的优惠以帮助其与城区养老机构抗衡。

3.强化宣传转变固有传统观念

望城区养老产业发展过程中，一个重大困难在于公众对养老院等机构普遍持排斥态度。相当部分老人宁愿住在家中，而不愿到养老院生活。政府可以通过体验教育的方式让老人和家人到养老机构参观，同时搭配入住老人的亲身宣传，逐步打消对养老机构的疑虑，子女方面通过访谈、讲座等形式进行教育，并将典型事例通过媒体进行宣传，从而让更多老人接纳养老机构，更好地发挥养老机构的作用。

4.以城带乡联动促进望城区养老事业发展

城市与农村是相互联系、紧密结合、有机融合的两个部分，对任意一方发展的忽视，都会阻碍整体的有机发展，故应充分发挥城市的先发优势，推动城市养老事业向农村延伸，着力形成城乡一体蓬勃发展的养老基础设施建设新格局。例如，政府可鼓励城市较为成功的养老机构企业到农村开办分支养老机构，凭借农村较好自然环境和企业自身品牌效应，吸引部分城市老人入住。农村则出让宽裕土地资源，也可投入一部分集体资金入股，为农村老人入住谋取大部分优惠。同时政府也为养老机构的开办给予补贴和政策优惠。城市带动农村，从而在整体上推动全市养老事业的发展。

四、结语

随着老龄化的不断加剧，现有的养老设施已不能满足庞大老年群体的需求，尤其是在经济发展落后的农村。为了改善农村老年人的生活质量，缓解农村养老压力过大问题，应结合地区情况，应用多种方式，开拓农村养老基础设施建设新路径。