浅议我国政府绩效审计

陈 衢

(深圳市市政环卫综合处理厂，广东 深圳 518029)

一、绪言

在我国，现阶段的政府审计仍以财政财务收支审计为准，而政府绩效审计发展较为缓慢。像有些地方出现“投资过热”，甚至出现“鬼城”的现象，如果它的政府决策和建设过程都符合程序，就较难追究相关领导人员的责任。如果引入政府绩效审计，对政府投资行为的效益进行考核，不仅能对项目的财务状况进行检查，而且能对政府的决策行为的效果进行考核与评判，那将大大规范政府的决策行为，避免某些地方为了表面的政绩工程而浪费大量资源。由此可见，政府绩效审计不仅是国家审计发展的重点趋势，也是规范政府行为的重要工具。当然，我国的政府绩效审计还处于起步阶段，还存在的不少问题，需要我们一步步的完善，建立一个符合中国国情的绩效审计制度。

二、政府绩效审计的定义

世界上的大多数国家都比较认同最高审计机关国际组织(INTOSAI)关于绩效审计的定义:审计机关对政府部门和公营单位管理公共资源的经济性、效率性和效果性所作的评价和监督。个人认为，所谓政府绩效审计，就是指国家审计机关对政府部门及其相关组织的期望功能或者对公共管理、投资的期望目标的实现与否，以及其实现的手段和方式是否经济、有效所进行的监督与评价。

三、政府绩效审计的重要性

1.绩效审计是我国审计发展的必然趋势。西方国家已经有几十年的政府绩效审计工作经验，在我国，审计制度作为一种上层建筑，是社会制度的一个重要组成部分，要不断发展完善以适应经济发展的要求，这是一条重要的客观经济规律。在当前，进一步推进政府职能转变、大力预防和惩治腐败等政治经济背景下，审计机关要抓住时机推动政府绩效审计的开展，从民众关切的热点入手，开拓审计新战场，为国家经济建设的发展保驾护航。

2.绩效审计能够更好地监督政府行为，更好地推动政府职能的转变。十八大以来，中央要求全国各地机关进一步推进政府职能转变，有些地方确实进行积极的探索，有些地方则流于形式，没有进行实质性的改革。所以，可以借助政府绩效审计这个工具，对政府的工作进行监督。实施政府绩效审计，可以更好的监督政府的决策行为是否科学民主，实施过程是否合法合规，实施效果是否达到既定的目标。再者，可以有效监督政府资金的使用效率，检查资金的配置和使用是否符合财务规定和目标需求，是否达到既定的效果，是否存在资金浪费或闲置等。例如现在全国在推行节能减排的工作，通过绩效审计，可以了解政府投入环保资金是否达到减排的效果，关停大量重污染企业对当地财政的影响等，总之，政府绩效审计对于推动政府职能转变，保持政府高效廉洁具有重要意义。

四、当前我国政府绩效审计存在一些问题

1.法律建设相对滞后，体制建立需调整

我国目前还没有形成一套完整的绩效审计法规，只在《审计准则》中提到效益性的概念，即使在试点较早的深圳，也只在《深圳市“十二五”审计工作发展规划》提出探索开展政策绩效评估审计，没有形成专业性的法规文件。所以，现阶段审计人员在进行绩效审计时，只有进行摸索性试探，缺乏清晰的指引。另外，中国目前体制建设规定审计局是向政府负责，而非完全独立，这使得审计人员在工作时有可能受到政府内部人员的影响，缺乏权威性。建议应该将审计局应当参照国外完全独立于政府外部。

2.缺乏相应的绩效评价体系

绩效审计评价是绩效审计的重点，传统的财务收支审计可以根据单位的财务凭证和报表

为作为准则来进行评价。而绩效审计评价却缺乏统一的标准。由于绩效审计的对象千差万别，甚至是同一项目，也会有多种不同的衡量标准。采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。另外，绩效审计目标会比较抽象，既有财务收支审计的目标也有效益性的目标，而效益性目标有包括了经济效益、社会效益、环境效益等方面，多重综合使得审计人员很难进行资料的搜集，难以做出评价。

3.审计人员结构不尽合理

我国审计机构现行人员80%以审计、财会专业的人为主，缺乏建筑、环保、制造等专业人才。这些人才结构主要还是应付传统的经济责任审计，但绩效审计要求审计人员对所审计行业从项目决策到实施到后期运行要有全面的理解，才能对其效用作出评价，所以要求审计人员需要配备各种人才，这显然跟机关事业单位人员编制的限制相冲突。政府机关不像企业那样可以随时优化人员结构，所以只能加强现有人员的培训，培养复合型的审计人才，探索合理的审计小组人员配备模式。

五、推进绩效审计改革的思考

1.完善绩效审计法规，推进审计体制的改革

随着我国政府部门职能日趋稳定，经济运行制度日渐完善，传统的经济责任审计已经不足以全面反映资金的使用状态，加大绩效审计的力度已经迫在眉尖。“十八大”四中全会已经决定全面推进依法治国，强调法律的重要性，建议审计部门要借这股春风，修改现有的审计法，增加增强绩效审计的内容，制订政府绩效审计细则，为未来绩效审计的发展提供法律保障。另外，随着政府职能的转变，相关部门也要探索审计制度的创新，考虑审计部门能否像法院的模式单列，或者将审计部门从中央到地方垂直管理，避免内部干扰;要提高行业协会的作用，利用社会第三方专业资源探索绩效审计的模式等。

2.建立事前、事中、事后全方位的绩效评价体系

绩效评价是指运用数理统计、运筹学原理和特定指标体系，对照统一的标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对项目一定经营期间的经营效益和经营者业绩做出客观、公正和准确的综合评价。制定科学的评价体系，对于审计人员还有被审计单位来说，都可以有更清晰的指引，减少分歧，降低审计风险，提高工作效率。根据现有经验，建议建立事前、事中和事后全方位的绩效评价体系。

事前评价体系最为重要，它是整个绩效审计的基础，应该包括审计方和被审计方两方面。被审计方可以借鉴深圳市的经验，在行政事业单位做年度预算时，除了日常项目，每个专项需列明绩效考核目标，列明完成的时间、金额及达到的效果，这样，审计人员就可以根据被审计单位列出的考核目标来建立审计评价体系。审计人员在建立体系时，需充分考虑被审计单位的特点，着眼整个领域，了解相关行业标准，列出主线，可以量化的尽量定量，不可以量化才进行定性分析，综合评价，充分体现客观与公正。

事中评价体系最主要的是操作，基本是按照事前评价所确定的事项去收集资料、分析与评价，并对事前体系所缺乏或者难以执行的地方进行修改。要充分与被审计单位进行沟通，特别是对与考核目标差距较大的项目，要了解其执行中存在的具体问题，也要防止被审计单位的弄虚作假。

事后评价体系则包括对被审计单位作出评价及整改的落实，以及审计人员对整个审计过程作检查，不断优化评价体系。对被审计单位作评价，要全面客观地反映各项目和资金管理的经济性、效率性、效果性，要对被审计单位取得的成绩，发现的问题和整改的意见有机结合到一起，避免夸大成绩或者问题。对于被审计单位存在的问题，要限期整改，定期抽查，避免问题流于形式。审计结束时，审计人员要及时对审计过程及时总结，不断优化整个评价体系。

3.采用先进技术，不断优化审计人员的结构

面对被审计单位的复杂性，在评价体系完善以后，要借助现代化的科技设备，设计科学的分析系统，将一些定量的数据交由系统进行分析，既提高工作效率也减少误差。

审计人员结构建议以科室为一个小组，每个小组配备多种专业型人才或复合型人才，要不断为审计人员提供继续学习的机会，建立培训制度，保持队伍的稳定。另外要借助行业协会与社会审计机构的力量，建立相关的专家库，遇到问题可以及时进行沟通。

六、结语

本文通过对我国现行绩效审计存在的问题进行分析，提出了完善制度、建立评价体系和优化人员结构的建议，希望绩效审计这颗种子能够在中国的审计土壤里生根发芽，并不断成长，为规范行政事业单位的运行，为国家经济社会的发展作出应有的贡献。

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