浅谈将集体经营性建设用地入市理论实践化的几点建议

王 祎/东北农业大学 文法学院

浅谈将集体经营性建设用地入市理论实践化的几点建议

王 祎/东北农业大学 文法学院

十七大党中央提出了关于“农村建设用地入市流转”的决策，十八届三中全会国家对土地问题进一步提出了一系列的有针对性的政策及法规，同时涌现出一系列的土地改革的理论，包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革等政策。但是理论虽在，土地改革的问题不断涌现并且日益严重。理论与现实之间仍旧存在着很多脱节的地方，即理论与实践相背离。为尽快解决土地问题，防止更多的土地问题涌现出来，所以将土地改革的理论实践化亟待实现。

土地改革问题；土地改革政策及法规；集体经营性建设用地入市；理论实践化

土地改革，具体来说就是土地制度改革，内容涉及多个方面，包括土地税收制度改革、产权制度改革、使用权制度改革等。中国自古就是一个农业大国，农业为我国第一产业，因此土地制度的改革更显得尤为重要，关于土地制度的改革也一直都在进行。

2013年党的十八届三中全会顺利召开，并决定通过进行新一轮的土地改革，在现存土地状况的基础上具体提出了关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革的要求。2014年12月31日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取30左右个县（市）行政区域进行试点。2015年2月25日全国人大常委会审议相关决定草案，并且拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区），暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。2015年11月2日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》对与开展以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为主要内容的农村土地制度改革试点进行了全面部署，并对改革试点工作提出了系统而具体的要求。至此，土地改革的理论准备顺利进行并逐步成型，基于理论之上并验证理论可操作性的土地改革实践亟待涌现。

当今中国GDP迅猛发展，已然超越日本成为世界第二经济大国。但无论中国经济怎么发展，法治如何构建，社会如何发展，土地制度仍旧是一个当今中国无论怎么都绕不过去的历史体制问题，改革涉及的范围广，牵扯的人员多，难度十分巨大。进入21世纪以来，由土地引发的信访案件逐年增加，因不平等对待和不公平利益的划分产生的社会案件也偶有显现。2003年安徽青阳朱正亮夫妇因拆迁纠纷在天安门前自焚、2009年成都金牛区唐福珍因被强拆建筑而于楼顶自焚、2014年3月山东省平度因未拿到征地补偿而引发的征地纵火案造成1死3伤，直至最近发生在山东平邑的拆迁血案，其核心的事情都是围绕为农村建设用地使用权的争夺而发生。土地是关乎农民最切身利益的财富，在很多农村一片土地甚至是一家老少的全部财产来源。改善农民生活，保障农民利益，破除城乡二元机制，促进城乡一体化无一不直指土地改革。土地改革亟待进行，如何把理论转化为实践是改革的首要难题。

2015年8月27日，全国首宗关于农村集体经营性建设用地使用权的拍卖在贵州省遵义市湄潭县拉开了帷幕。此次拍卖被拍宗地面积为3332平方米，规划用途为商业和服务业，最终以80万元成交。此次拍卖的顺利举行昭示着2007年十七大提出的“农村建设用地入市流转”，在经历了8年的理论准备后，正式走出理论融入了实践之中，昭示着中共中央关于土地改革的政策正式走出了中南海进入了基层农村，标志着农村土地制度改革试点取得了突破性的进展。据不完全统计，截至11月3日，浙江、贵州、四川等省的试点县已经完成6宗共计58.59亩的农村集体经营性建设用地入市，成交总价为2493.07万元。农村土地改革制度的实践正处于夯实的理论指导之下，稳步向前迈进。

2007年十七大提出的“农村建设用地入市流转”的决策，显然是想以市场手段来解决农村建设用地使用权转变的争议，减少因权钱交易带来的与民争利的社会动荡，保障人民利益，稳定社会秩序，但十八届三中全会提出“集体经营性建设用地入市”这一概念又将农村建设用地限缩于经营性建设用地。

为解决党中央关于土地的问题，解决农民群众切实的生活问题，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，合理提高个人收益，充分利用农村集体建设用地，将我国土地改革的理论转化为实践，笔者提出如下几点建议。

1.充分利用当地资源，就地入市。结合农村建设用地所在当地的经济社会发展水平及其所处区位，将小面积的建设用地集中成片，再联合周边村庄农民的宅基地发展农家乐、乡村旅游，在这样的地方就地入市，既能为农民增加二三产业的收入，更能提高建设用地入市的利用率。

2.扩大经营性建设用地的范围。当前国内对于农村集体经营性建设用地的定义是指具有生产经营性质的农村建设用地，这种定义未免将集体经营性建设用地的范围缩小化。如果将经营性建设用地扩展为包括乡村旅游的服务设施用地、农产品加工场、废弃的学校、农民满足生活后多余的宅基地、公共服务用地在内的只要符合土地利用总体规划和城乡规划规定的土地，就可以入市，这样在扩大经营性建设用地范围的基础上，为协调民生，合理提高个人收益提供了更为广阔的道路。

3.政府在集体经营性建设用地入市过程中秉持依法行政。农民不断上访，自焚、血案的不断发生，除国家关于土地政策不够完善这一根本原因之外，不乏政府“不作为、乱作为、怠作为”的原因。如何确定政府在集体建设用地流转中的角色定位，是经营性建设用地入市试点中坚持依法行政的重要前提。政府在该项试点中只能起引导、调控、服务与监管的作用，为集体经营性建设用地入市提供所需的行政支持，并监督该项工作的合法合理运行，避免再发生像征收与拆迁活动中的行政越位。

4.保障农民的应得利益。“拆迁大队”一词曾被国内外人民所调侃，征地与拆迁矛盾多多的原因主要是政策对于土地入市增值收益的分配没有把握好。征收农民的土地，政府获利远远高于人民，农民未得到属于其的应得利益。因此，在农村集体经营性建设用地入市的过程中，对入市取得的收益，要在充分保障农民利益的基础上同时建立集体经营性建设用地交易所得收益与土地征收补偿、国有建设用地使用权出让价格的均衡机制。

通过集体经营性建设用地入市来推动土地制度的改革，逐步实现同地同价；实现非公共利益所需的建设用地均通过市场流转来解决。坚持“土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条红线，防止走历史的老路。自2007年十七大以来，“农村建设用地入市流转”这一概念就在我国土地改革的进程中逐步留下属于它的痕迹，八年以来，党中央不断在理论上完善这一概念。马克思主张理论与实践相结合，只有在实践才是辨别真理的唯一标准。土地改革亟待进行，只有把理论转化为实践才是土地改革的成功之本。