国有企业内部控制存在的问题及改进之道

■段均葛

国有企业是我国国民经济的支柱，搞好国有企业，对建立社会主义市场经济和巩固社会主义制度有着重要意义。近年来，随着国有企业的改革，国有企业的整体实力和经营效益稳步提升，国有经济的主导作用得到充分发挥。但是，在经济复杂多变的背景下，国有企业必须加强内部控制来提升管理水平，促进国有企业快速、健康发展。2008年5月财政部等五部委联合发布《企业内部控制基本规范》，自2009年7月1日起在上市公司范围内施行，并鼓励非上市的大中型企业执行。2010年4月，五部委又发布了配套指引，与基本规范共同构成了我国企业内控规范体系，为国有企业构建了一个企业内部控制的标准框架，有利于提高内部控制效率、降低监管成本，有利于优化企业管理和增强企业竞争力，提高国有企业经营管理水平和风险防范能力，促进国有企业可持续发展，对维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益具有重要意义。

一、国有企业内部控制的意义

基于内部控制目标视角考量，国有企业内部控制具有如下重要意义。

（一）合理保证企业经营管理合法合规

守法和诚信是企业健康发展的基石。内部控制要求国有企业必须要有依法治企的管理理念，将企业的发展置于国家法律法规允许的基本框架之下，在守法的基础上实现自身的发展，所以内部控制有利于国有企业经营管理合理合规。

（二）合理保证企业资产安全

资产安全完整是投资者、债权人和其他利益相关者普遍关注的重大问题，是单位可持续发展的物质基础。良好的内部控制，可以使资产的配置、使用、处置等纳入单位的管理活动，可以对资产进行日常管理、定期盘点，采取财产记录、实物保管、账实核对等措施，确保国有资产的安全。

（三）合理保证企业财务报告及相关信息真实完整

内部控制的会计系统控制内容要求企业按照国家统一的会计准则制度，加强会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，保证了会计资料的真实完整，并要求会计人员必须具备会计从业资格证书，会计机构负责人要有三年以上工作经验或者会计师以上专业技术资格，这一要求在专业方面保证了会计报告及资料的专业水准，所以说内部控制可以合理保证企业财务报告及相关信息真实完整。

（四）促进国有企业提高经营效率和效果

企业内部控制可以促进国有企业提高经营效率和效果体现在两个方面。一是预算控制，要求企业实施全面预算管理，明确各责任单位在预算执行中的职责权限，对于规范预算的编制、审定、下达和执行程序，可以强化预算约束。二是运营分析可知，要求企业建立运营情况分析制度，经理层应该综合运用生产、购销、投资、筹资、财务等方面的信息，通过因素分析、对比分析、趋势分析等方法，定期开展运营情况分析，发现问题及时查明原因并加以改进。这两方面的控制措施可以有效提高经营的效率和效果。

（五）能够促进国有企业实现发展战略

企业内部控制措施之一绩效考评控制要求企业建立和实施绩效考评制度，科学设置考核指标体系，对企业内部各责任单位和全体员工的业绩进行定期考核和客观评价，将考核结果作为确定员工薪酬以及职务晋升、评优、降级、调岗、辞退等的依据。这一控制措施可以引导员工向着企业战略目标努力，可以说在一定程度上能够促进企业实行发展战略。

二、国有企业内部控制存在的问题

（一）内部控制意识淡薄

受长期计划经济体制的影响，许多国有企业管理者的管理思维和经营理念还停留在行政领导的角色上，对于国家计划尊重过多，对于市场的反应不够灵敏。在此背景下，领导大部分是上行下效，疲于应付，无暇顾及内控的实质，可以说意识非常淡薄。意识决定行动，没有意识何谈控制好国有企业的经营活动。

（二）国有企业法人治理结构不完善

内部控制制度的设计及有效运行，有赖于企业内部良好的法人治理结构。由于国有企业的形成原因、过程、背景错综复杂，存在股权结构不合理，“一股独大”现象，致使国有企业内部人为控制的现象普遍存在。企业董事长、总经理、监事由上级任命，且董事会与经理人员较多重叠，实践中，有的国有企业党委班子成员、董事会、经营班子人员重合，直接参与企业的决策和经营，这种公司权力的高度重合，使法人治理的权力制衡难以形成。

（三）忽视企业文化在内部控制中的作用

企业文化反映了一个企业的核心价值观，经营理念，领导人的魅力，以及企业整体的价值观等等，有着强大的凝聚力和感召力，影响着每一位员工的价值观念，决定了企业的内部控制环境。良好的企业文化会使员工产生强烈的归属感，进而团结在一起，为了共同的理想而奋斗，敢于同违法、违规、暗箱操作事件进行斗争。然而，国有企业往往不重视企业文化的培养，忽视了管理控制，这就降低了员工的整体归属感，影响了内部控制的效果。

（四）内控人员的素质低

内部控制是由全体员工共同参与的，即从企业负责人到各部门内部负责人，甚至每一个普通员工都对企业的内部控制负有一定的责任。然而，由于国有企业内部对内部控制的认识程度不够，加之高校不设置内部控制方面的专业或者不开设内部控制专业理论课，对该专业的人才培养缺乏重视，使得国有企业内控人才相对稀缺，内控知识相对匮乏。此外，由于国有企业内部没有形成完善的人员选拔及奖励机制，仍然沿用老国有企业干部任免办法和管理制度，由上级人事部门直接任免或者近期繁殖，带病提升等等，这些因素影响了员工的积极性，造成许多优秀的内部控制人才流失，素质相对较低。

（五）国有企业内部控制监督乏力

国有企业内部控制监督主要包括内部监督和外部监督。虽然很大一部分都已经有内部控制的审计监督部门，但有些国有企业尚未建立内部审计制度，内部审计机构缺乏独立性，存在着审计理念滞后、内部审计定位于事后监督等问题，不利于及时发现问题，难以形成有效的监督。对外部审计来说，会计师事务所等社会审计机构有时在经济利益的驱动下，放弃了其应有的监督职责，造成了监控主体的缺位。

（六）企业风险意识不强

随着经济的全面深化改革，市场的竞争越来越激烈，经营风险不断提高，风险管理意识应贯穿于整个企业内部控制。然而，我国一些国有企业的思维和观念还停留在计划经济时期，没有形成风险意识，更缺乏风险管理机制。

三、国有企业内部控制存在问题的改进之道

（一）提高管理者的内部控制意识

随着我国经济的快速发展，个别大型国企对世界经济的参与程度较高，甚至存在一些规模经济实体在国外上市，并大量兼并、收购国外企业，在这一过程中，由于政治、法律、人文、社会、经济等方面的风险日趋复杂，所以这一部分国企面临的风险会更加具有不确定性。为此，国有企业的管理者和每一位员工更需要提高内部控制的意识，及时了解本企业的内部控制目标，做到心中有数，从容应对每一次、每一项风险，在充分认识国企各种限制作用的基础上，用动态的眼光去认识内部控制，确保其能够稳定持续地执行将企业的总体风险控制在可承受度之内。

（二）完善国有企业法人的治理结构

企业组织结构建设的好坏直接影响到企业的经营成果及控制效果，完善的组织结构可以有效防范国有企业面临的经营风险和法律风险。完善企业内部治理结构，就是要明确国有企业法人治理结构的权责边界，就是权力机构、决策机构、执行机构和监督机构的权责边界要清晰。可以在以下方面做文章：首先要设置科学合理的组织结构，明确各自的职责范围。其次要实行权责明确、管理科学、激励和约束相结合的内部管理制度，调节所有者、经营者和员工之间的关系，并建立一套行之有效的激励机制。三是要严格制订考核和奖惩制度。最后还要确保组织结构的适应性，即随着管理环境的变化，管理思维要权变，要根据环境的改变相应调整其组织结构。

（三）加强企业文化的建设

企业文化是整个企业环境、员工素质、企业精神的综合体现，决定了内控环境和内控的效果。因此，国有企业要重视培育积极向上、开拓创新、团队协作、具有风险意识和诚实守信的经营理念，引导和规范员工行为，打造以主业的核心的价值品牌，形成团队的向心力，促进企业长远发展。此外，在培育过程中，企业还应该总结优良传统，挖掘文化底蕴，提炼核心价值观，形成企业的规范，使其构成员工行为的重要组成部分。董监高要率先垂范，确保全体员工共同遵守。

（四）加强员工的业务素质培养

员工素质是内部控制得以有效实施的关键所在，员工的素质控制是内部环境的重要组成部分。国有企业要加强内控业务培训，切实提高内控人员的专业技能，可以定期或者不定期地重点培训国有企业董监高和相关内控人员，可以将内控规范培训纳入会计和相关人员继续教育内容。在招聘内控人员时，综合考虑其专业素质。高等院校的内控相关专业也应加强内控制度相关教材和课程的开发和设置，加大内控制度方面的教学范围和力度，为企业培养更多的内控方面的人才。

（五）健全内部控制监督体系

在内部审计监督机制方面，要结合自身实际，建立健全企业内部审计工作制度，推动内部审计工作制度化、程序化和规范化建设。同时要处理好内部审计机构与董事会、经营层的关系，保证内部审计机构运作的相对独立性、客观和权威性，保证内部审计监督机制的有效运行。在外部审计方面，可以与中介事务所签订合同，约定其委托审计期审计事项的责任，严格按照程序和约定的付款时间付款，对于审计风险范围外的审计重大风险事项要予以追责或者向其主管部门进行控诉等，让事务所切实履行好审计职责。

（六）建立健全风险管理系统

企业风险意识的提高，不仅仅要把保证每一步运营环节、运营细节的管理，更要提高到战略的高度，从宏观的角度上整体把握各个运营环节的关联性及其交互的影响。在市场经济中，企业不可避免的会遇到各种风险，因此为防范规避风险，企业管理者应建立风险评估机制，风险管理纳入到企业管理实践中。

总之，根据以上企业内部控制存在问题的改进之道并针对企业的具体情况和面临的变化环境对内部控制缺陷防范不断健全和完善，才能促进我国国有企业健康持续发展。

······参 考 文 献···························

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［3］于津，高俊卿，赵竹明.浅析内部审计在建设项目管理审计中的应用［J］.物流工程与管理，2014，（6）：140－141.

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