新形势下地税增收发展的对策

■万勋 万斌勇

一、地方税收发展的历史阶段

新中国成立以来，地方税收体系的建设大致分为四个阶段。

第一个阶段是建国初期到文革之前。

1950年1月中央人民政府政务院颁布的《全国税政实施要则》中统一规定了在全国开征的地方税税种，包括房产税、地产税、印花税、交易税、屠宰税、遗产税、特种消费行为税和使用牌照税，其中遗产税暂不开证。其后又对印花税、屠宰税、城市房地产税（由房产税和地产税合并而来）和交易税等进行了调整。这一阶段对地方税制进行的多次调整，基本上适应我国当时的计划经济，满足了经济发展的需要。

第二个阶段是文革开始到改革开放之前。

由于受计划经济与高度集中的财政管理体制的束缚和错误思潮的影响，地方税制被简并和削弱。1973年将对国营企业和集体企业征收的城市房地产税、车船使用牌照税、盐税和屠宰税并入工商税征收；屠宰税、城市房地产税和车船使用牌照税只对不缴纳工商税的个人和外侨等征收；很多地方先后停征牲畜交易税。这一时期地方税体系包括的范围非常狭窄，且规模很小。

第三个阶段是改革开放开始到1994年。

改革开放后，对地方税制逐渐进行了恢复和加强。从1988年起，将个人所得税、个人收入调节税、房产税、集市交易税、城乡个体工商业户所得税、城市维护建设税、牲畜交易税、印花税、城镇土地使用税、筵席税、固定资产投资方向调节税和农业特产税等十三个税源较小和分散的税种，下放给地方管理，作为地方性税收和地方固定收入。可以说，这种对地方税税种的划分表明我国的地方税体系建设进入起步阶段。

第四个阶段是从1994年开始至今。

1994年我国进行重大财税体制改革，设立国税、地税两套征收机构，明确了中央税、地方税和中央与地方共享税，扩大了地方税收入规模，我国地方税体系建设才真正进入发展阶段。这次税制改革在中央与地方间明确划分了税种，使中央和地方分别拥有了自己的税收收入体系。新的财税体制运行20年来成效显著，组织收入能力不断增强，为地方政府提供了强有力的财力保障，助推了地方经济的发展。

二、影响地税收入的几种因素

改革开放以来，中国经济走过了一个高速增长的过程，现在的经济总量仅次于美国，居世界第二位，中国持续了30多年的高速增长。经济高速增长，代价惊人，风险剧增，带来了产能过剩、资源过度消耗、环境污染严重、经济结构失衡和债务风险不断积累等问题，国民经济不可能再有两位数的增长。当前我国经济发展和财政运行面临更为复杂的形势。经济决定税收，经济增速放缓必然影响传递到税收上来，这是影响地方税收的外部环境。在关注外部环境的同时，我们也必须分析地税增速放缓的内在因素。

1.地方税收对地方财政的主导地位没有体现。

在地方财政收入中，最主要的来源形式为地方税收入和中央政府的补助，这一比重也间接体现了中央对地方财政的控制程度，从某些发达国家的地方财政收入构成上来看， 一般包括地方税收入、中央补助收入、地方政府有偿服务收入、债务收入等，以前两项为主，但各国的差异也较大。如美国州及州以下地方政府的地方税收入占本级财政收入的比重分别为70%和24%。我国分税制实施以后，强化了中央对税收的控制，但没有改变原有的支出责任分配。如某省地方税收入占地方财政收入和支出的比重平均值分别是45.1%和32.1%，地方财政支出中，中央补助收入占25%左右，这表明我国地方政府对中央补助具有很强的依赖性。按理说，地方税收应是地方财政的主要来源，但在实际运行中，由于种种原因，地方税收对地方财政的主导作用没有充分体现和发挥，地方政府不得不通过其他的方式，扩展其他收费渠道，来开辟财源，应对日益增长的开支需要。

2.地方税收主体税种缺失。营业税、企业所得税和个人所得税是当前地税收入中的三大主体税种，也是地税收入增长的主力军。增值税是国税的第一大税种，营业税是地税的第一大税种，2012年国内增值税和营业税占全国税收总收入的比重达41.9%。“营改增”前营业税主要属于地方财政收入，而增值税属于中央与地方的共享税，其中75%属于中央财政收入。按照目前国家的计划，2015年以后全面实行“营改增”，也就是说到2016年营业税彻底退出历史舞台，这也意味着原属于地方财政收入的营业税没有了，企业所得税因新增企业随着“营改增”变为国税征管而失去新的增长空间。同时，随着主体税种的征收权转移，而随主体税种附征的个人所得税和附加、基金都将面临流失的风险，组织收入的难度将进一步加大。

“营改增”后，地税收入规模缩小，“以票控税”手段弱化，征收资源税、房产税、土地使用税等其它地方税种的难度更大，也容易造成新的税收流失风险。地方税收主要税源来自房地产行业，房地产市场交易要缴纳十几种地方税，其缴纳的税收要占到总体税收的30%左右，税收对该行业的依赖程度越大。十几年来，房地产市场从火爆到低迷，到回暖，又到一二线、三四线城市两极分化，市场行情变化莫测，影响到地方税收的稳定性和长效性。房地产市场的泡沫程度也难以预料，地税的趋势和前景也难以把握。

3.地方立法权淡化，税收渠道狭窄。

分税制的概念就是分权。我国的税收立法分为中央和地方两个等级，地方政府应享有一定的、相对独立的税收立法权，否则“分税制”就失去其真实内容。目前我国在税收立法中一直实行的是单一的立法体制，中央在统一税法、集中税权时忽视了授予地方适当立法权。地方税体系中几乎所有税种的税法、条例及实施细则都由中央制定和颁布，地方在解释、开征（停征）方面权利都很少。目前地方税收立法权的“缺位”现象不符合我国分税制的取向，在客观上形成许多弊端，不利于地方因地制宜地调控配置区域性资源，削弱了地方政府开辟财源、组织收入的功能，难以与高速发展的地方经济相匹配。

改革开放以来，我国经济体制改革突飞猛进，而政治体制改革相对滞后，中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚未完全适应市场经济体制的要求，存在着交叉重叠和包揽过多的现象，政府职能划分不够清晰，决定了中央与地方在财力划分上也是粗浅的。1994年分税制改革，财权调整以后，事权和支出范围没有相应界定和调整。目前，随着我国教育、养老、医疗、失业等社会福利制度的改革，地方政府必将承担起更多更重的支出职能，但作为地方财权主体的地方税，主体税种不能覆盖全部资源，其他小税种收入难以形成规模，与日益扩大的地方财政需要不相称。在这种情况下，地方财政捉襟见肘，为了开辟财源，希望赋予更大的税收立法权。

4.国税地税之间征管关系没有理顺。

在新的形势下，国地税之间在征收管理上出现了一些新情况新问题。由于税制改革的不断推进，国、地税部门在一些税种的征管职能上出现交叉重叠。如企业所得税文件规定2002年以后新办的企业，所得税由国税部门征管，2002年以前的企业由地税部门征管，一些企业钻政策的空子在地税部门注销老企业，到国税部门注册新企业，获取新办企业免税优惠。有的地税部门也给企业某些优惠，确保自己的征管权不转移，造成税收征管上的混乱。如城市维护建设税、教育费附加、印花税等，由于城市维护建设税的计税依据是增值税、消费税、营业税税额，这些发票都是国税部门管理，地税部门对其容易失控，许多流动经营的纳税人交了增值税、消费税就不到地税部门申报城市维护建设税等地方税，造成税款流失。再加上由于国税部门和地税部门的信息化建设不对称，造成信息共享难度大，相互脱节。

国家税务局、地方税务局都是企业所得税的征收管理机关，而征管对象的划分却不按企业性质、类别，而是按工商注册登记时间，这就意味着部分相同性质、类型的企业，归属不同的税务机关管理，客观上增加了管理的难度，也从一个侧面反映了国税、地税之间，中央和地方之间争税源的现状，无形中损害了税法的严肃性。

三、保持地方税收持续增长发展的对策

当前我国经济发展进入新常态，是中央审时度势做出的重大战略判断。今年以来，我国经济呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特点。认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大趋势，也是做好经济工作的基本前提。新常态带来经济运行新特征、新规律、新要求。地税部门只有主动适应、科学把握、积极作为、采取对策，才能抢占先机，不断推进地方税收的持续发展，为地方经济发展提供了强有力的支持。

1.适应改革发展形势，加强地方税收立法。

税收立法是指有立法权的国家机关依照各自的职责范围和立法程序，制度、修改和废止税收法律和法规的活动。税收立法是税收法律制度赋予税种实施的首要环节。目前，我国各种税种的立法权、解释权一般集中在中央，这不仅不利于财权与事权的统一，也不利于调动地方的积极性，更不利于国家的税收导向与国家政治、经济导向的趋向，应该将中央和地方之间的税收立法权的划分列为重要内容，以确立中央、地方税收的合理划分。

在当前改革开放不断深化的新形势下，根据我国国情，在税权上实行“统一领导，分级管理”的原则，即在保证中央统一领导，政令统一的前提下，兼顾中央与地方积极性，实行中央集权与地方分权相结合的模式。地方税收应对税源流动性强，税收规模较大的税种由全国人民代表大会制订税法，省、市、自治区人民代表大会制订实施办法组织征收；对税源固定、税收收入较少的税种，可下放省、市、自治区人民代表大会根据中央确定的税收方针、政策和立法原则，制订税收法律、法规组织征收。对那些不具备在全国范围开征的地区性特有税源，赋予省、市、自治区人民代表大会开征新税种的立法权，避免税源流失，增加地方收入。地方制订的税收法规都应上报中央备案，凡与国家法律、法规相抵触，全国人民代表大会、国务院有权纠正。

2.开辟地方税收源泉，确立新的主体税种。

由于国家“营改增”税制改革的推进实施，以营业税为主体的地税税源必然减少，在其它税制改革还没有到位的情况下，税源减少与地税收入任务增加的矛盾不断加剧。为解决这一矛盾，最好的办法是开征新的地方税种。前段时期，社会学者和新闻媒体呼吁开征环保税、遗产税、赠与税和房地产税的呼声很高。从环境生态保护的角度出发，对废气排放征收二氧化硫税，对废水排放征收水污染税，对固体废物排放征收固体废物税，可以遏制某种危害社会的行为，又能增加地方财政收入，是个两全齐美的事情，不过应选择适当时机，考虑各方面的利益，从长计议。

当前地方税小散税种多，主体税种少，稳定而又快增的税源少，这是不争的事实。为解决这个问题，将房地产税打造成地方主体税种已在设计之中。党的十八届三中全会决定提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，表明我国财税体制改革已经启动。2011年，我国已在上海、重庆等大城市实行房地产税征收试点工作。将房地产税成为主体税种，能促进地方发展方式的转变，减少对工业税收和土地出让金的依赖。对于社会经济而言，房地产税开征还有利于调节收入分配，缩小收入差距。目前随着各大城市房产信息联网的推进和国家不动产登记制度的实施，为房地产税开征在法律、管理和技术层面扫清了障碍。专家提出的建议是：“整合地方政府现有各类与房产土地相关的税收，减少建设和交易环节的税收，加大房产持有环节的税收，允许地方政府根据地方发展实际自行确定税率。在实际开征过程中，要考虑以家庭为单位划定部分免征面积，这样一来，对普通居民的影响才不会很大。”

3.建立信息交换平台，实行委托代征制度。

地税部门要加强信息管税，提高信息质量，整合全系统的信息化资源，改造、提升全省地税管理信息系统。要在地方政府的组织协调下，健全税收保障体系，提高社会综合治税能力，利用政府政务信息系统，加强与当地政府和相关部门的沟通协作。建立国地税数据交换平台和经济税源信息的共享机制，实现与各部门涉税信息的即时传递；建立健全与财政、房产、土地、金融、公安、劳动等部门的协作制度，确保信息数据传递的及时、完整、准确，进而提高税源监控质量和效率。

委托代征是税收征管的一种重要的征收方式，随着“营改增”的逐步深入，将会产生大量的到国税部门临时开票的纳税人，这些纳税人大多没有注册登记，没有固定的经营场所，地税部门事后进行地方税费征收往往要花费大量的时间和精力。如果国税部门在开具发票时一并代征，将会达到事半功倍的效果。因此，对这部分地方税费的最有效途径应该是委托国税部门代征。建议国家税务总局制定统一的委托代征机制，明确规定凡是到国税部门进行门市临时开票的纳税人，其应申报缴纳的所有地方税费，均由国税部门在代开发票时一并代收。只有将这种委托代征关系上升到国家税收法规的层面，强化代征人员的责任意识，才能使委托代征工作真正落到实处，有效地化解和防范这部分地方税费流失的风险。

4.加强地税队伍建设，提高征收管理效能。

地税部门应坚持以人为本的理念，充分调动全体人员的工作积极性，增强事业心和责任感，贯彻以组织收入为中心的基本原则，确保地税收入稳定持续增长。要制定工作目标，进一步深化税收征管改革，构建以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑，以健全综合治税体系为保障的现代化税收征管体系，带动基层建设步入现代化建设轨道。建立“统筹协调、纵向联动、横向互动、内外协作”的税收管理运行机制；优化和配置征管资源，实现人力资源逐步向征管一线倾斜，严格落实税收执法责任制，促进征管质量和效能的提升。

面对地方税收主体税种缺失及相关地方税种征管难度进一步加大的局面，地税部门应积极进取，迎难而上，开拓创新，进一步强化税源管理，开展地方税源调查，及时进行税源分析，实行动态管理，随时掌握纳税人涉税信息和地方税源的变化情况。搞好风险应对，扎扎实实地开展纳税评估工作，竭力化解和防范税收流失风险。在日常工作中坚持依法治税，加大稽查力度，通过税收法律手段严厉打击偷税违法犯罪，强化税收的刚性，进一步提高征管质量和税收收入质量，确保地方税收及时申报缴纳、应收尽收。