失地农民市民化困境分析

杨艳霞

摘  要：在城镇化进程中，许多农民失去了赖以生存的土地，从而产生了一个新的弱势群体-失地农民。本文对失地农民的生活困境、就业困境、制度困境以及生活方式转变的困境作了分析。要实现失地农民的市民化，必须在改革土地补偿制度，提高失地农民城市就业竞争力、心理适应能力，以及完善失地农民社会保障体系方面下功夫。

关键词：失地农民;市民化;困境

城镇化是指农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为非农业地域、农业活动转化为非农业活动的过程。伴随这一过程，城市建设规模迅速扩张，大量农村集体土地被征用，特别是2000年以来，全国各地掀起了一股以兴建工业园区、高新技术开发区、基础设施建设等为名的"圈地热"，导致大量农民失去土地，并形成了一个新的社会群体：失地农民。据国家统计局统计，到2030年，"失地农民群体"将从目前的约6000万人剧增至1.1亿人，失地农民数量的迅速增长和他们既当不成农民也不是一般市民的特殊身份使得他们成为了中国社会中一个不可忽视的弱势群体。

1  相关概念的界定

失地农民市民化，是指在现代化建设的过程中，借助于工业化和城市化的推动，让广大农民离开原来的土地，离开农业生产活动，进入城镇从事非农业生产，使传统农民在身份、地位、价值观及生产生活方式等方面向城市市民转化的经济社会过程，也是推进社会历史进步的过程。失地农民市民化最明显的标志就是使农民获得城市户口及相应的社会权利，享受和市民同等的国民待遇，从而让失地农民真正成为市民。

2  城镇化进程中失地农民市民化的必然性

现代社会发展的一个重要途径就是城市化，而农民市民化才是城市化的目标。一般情况下，城市化水平越高，现代化程度也越高。城市化是人口城市化、空间土地城市化和经济城市化三位一体的变化。其中，人口城市化是城市化的核心进程[1]。世界上所有发达国家都不是以农民为主体的国家，英国农民只有3%，美国是6%，日本是16%，韩国是20%，中国53.4%的人口是农民[2]。据专家、学者估计，中国的城镇化率到2030年将达到70%。因此，中国如果离开了农民的市民化，城市化将是毫无意义的。

在城镇化过程中，由于土地的大规模征用，失地农民要么离开原来的土地，到安置区生活;要么在原来的土地上，在没有土地保障的空间里生活。当前，失地农民无论选择哪一种方式，都面临着这样三种改变，即身份的改变、生产方式的改变、生活方式的转变。三方面的转变表面看并不困难。通过户籍制度可使失地农民由农业人口转变为非农业人口;通过从农业转向第二、第三产业，可实现生产方式的转变;由原来日出而作日落而息的原生态生活方式调整为朝九晚五的生产方式。但是，近些年来，我国的城市化进程仅仅注重农民身份、人口数量的城市化，而忽视了人的素质、权力、待遇、福利的市民化，从而导致很大一部分失地农民虽然在身份上已经成为市民，但并没有真正享受到市民的待遇，这制约了我国城市化的健康可持续发展。因此，失地农民市民化成为了城镇化过程中的一种必然选择。

3  失地农民市民化困境分析

2000年以来，因能源水利、交通、工业园区等建设，黔东南州失地农民逐年增多，新增城镇人口近50万人。比如：建设三板溪、封治、白市、托口水电站，黔东南州征用耕地2.47万亩，影响搬迁人口8.35万人，其中农业人口近6万人，非农业人口2.35万人。交通建设占地约5万亩，涉及农户4.1万人。工业园区也大量占用土地，仅剑河屯州工业园区就占地近3000亩，失地农民约3千人。失地农民进入城市后，生活、就业、保障等方面面临着重重困境。

（一）生活困境

在经济欠发达的黔东南民族地区，失去农民虽然得到了一笔土地补偿金，少则五、六万，多则三、四十万，但是，因为不少失地农民意识落后，缺乏远见，不善于合理安排生计，搞短期消费行为，补偿款主要被用于建房、装修、增添生活用品等，常常一次性就花光了所有的补偿金，使后继生活断了来源。

其次，搬迁至城市生活后，家庭收入开支发生了根本性的变化。失地农民家庭由过去口粮自给自足、余粮可卖，变成了现在的口粮全靠买，生活成本较失地前的农村生活提高了很多。据抽样调查，60%的失地农民认为，进入城市生活后，稳定收入下降，消费成本急剧上升，生活水平比失地前有很大幅度地下降;而没有因失地影响基本生活的失地农民只占到28%;对未来的养老、医疗等有担忧的失地农民有81%。

因此，许多失地农民虽然在户籍上已经转变为"城镇人口"，但由于没有经济基础，很多失地农民家庭出现了生活困难的局面。

（二）城市就业困境

黔东南民族地区的农民平均受教育年限仅为6.7年，由于长期从事农业生产，失地农民知识、技能缺乏，没有一技之长，通常不能自主就业，绝大部分都是依靠"非正规就业"获得收入。在问卷调查中，60.6%的失地农民认为找工作难，他们认为找工作难的主要原因在于"没有技术"、"年龄偏大"、"没有文化（学历低）"。在已经就业的失地农民中，75.2%的失地农民对自己的就业情况不满意，这些失地农民主要从事保洁、搬运、建筑工人等体力劳动，工作条件差、工资水平低、工作极不稳定、安全保障方面也处于较低水平甚至没有保障。

另外一些通过政府、社区介绍就业的失地农民，表面上看他们从事的工作较稳定，然而，随着用工制度的不断深化改革，企业面临兼并或倒闭，很多失地农民将再次面临失业的危机。

（三）制度困境

在我国的城市化过程中，土地征用是政府强制行为。近年来，在征地补偿安置、失地农民的社会保障方面政府确实做了一些努力，但是征地程序的合法性却难以得到保障，征地程序时常被简化，在执行中变了样。因此，因征地引发的矛盾比如：群体斗殴、钉子户等事件不断显现。调查数据显示，82.8%的失地农民对政府征地行为的满意度低。在被征地过程中，失地农民缺少利益的表达权、与政府利益博弈中的话语权、利益分配的知情权等，同时土地补偿安置款分配的程序、信息不公开、不透明，导致失地农民极为不满。

另一方面，由于城乡二无体制掣肘依然存在，失地农民被迫离开土地来到城市以后，总体保障水平较低，政府给予失地农民一定数额的补偿安置款后，农民不再获得土地征用后的增值收益，失地农民只有缴纳一定数额的养老保险费用后，达到法定的退休年龄，才能享受养老保险待遇，但失地农民的养老保险待遇与城市居民相比，明显较低。在当前的二元体制下，失地农民没能在城市享受到合法的市民待遇，比如：养老、医疗、子女教育、居住等方面，与城市居民相比，都存在着较大的差距，使在城市生活的失地农民缺失安全感。

（四）生活方式的转变困境

生活方式是指在一定历史时期和社会条件下，社会中的个人、群体或全体成员的生活模式[3]。失地农民虽然在户籍上已经转为市民，但其生活方式却并未与市民一致。比如：城市居民追求精神世界和物质世界平衡提升的价值观，以及包容、和谐的人际交往方式，但这些方面在失地农民中却较少体现。这种认知差异性，使失地农民的心理归属感不强，不少失地农民仍然认为自己是农民，在社会交往方面仍然沿袭农村社会的习俗，与城市生活格格不入。

（五）心理困境

政府主动征地后，给予失地农民一定的经济补偿后，迫使他们脱离原来生活的土地，进入城市，完成市民化的过程，显然，这对失地农民而言，是一种被动的选择行为。这种被动行为导致许多失地农民中虽然在户籍上已经成为市民，但由于自身在文化素质、专业技能、社会交往等方面存在着很大劣势，他们极易产生失落感、不平衡感，甚至对城市生活和城市居民产生反感。

4  失地农民市民化困境突破

（一）改革土地征用补偿制度，保障失地农民土地权益

现行的土地补偿制度是以土地上生产农作物前3年的平均产值为依据进行补偿，各项补偿费总额不超过该块土地年均产值的30倍。但是，长远来看，农产品价格上涨，以及土地因用途改变而增值是可能的。所以，应以合理补偿为原则，征用土地时，除了考虑被征用前的土地价值外，还应该考虑市场供求、经济发展等因素带来的土地增值情况，不仅要考虑被征用土地的现有价值和损失，而且要考虑物价上张的风险成本、失地农民的再就业成本以及土地的潜在收益等。

同时，征用土地时，征地程序应充分体现失地农民的权利和权益，必须让农民参与到土地征用的过程中，享用知情权、谈判权、监督权等，从而保障土地征用的透明度，最大限度地保护失地农民的各项权益。

（二）引导失地农民积极就业，提高失地农民的城市就业竞争能力

要实现失地农民市民化，就业制度是关键。在失地农民教育水平、技能素质较低的情况下，政府应把失地农民就业培训纳入城市就业体系之中，同时根据不同年龄、不同文化层次对失地农民进行有针对性的培训，并对参加培训的失地农民予以适当的费用补贴，让他们真正掌握一门非农技能。同时，不定期提供就业信息和岗位，使失地农民尽快找到适合自己的岗位，从而提高失地农民的城市就业竞争能力。其次，在政策扶持方面，政府要积极创造就业岗位，优先安置失地农民，同时，可对吸纳一定数量的失地农民的二、三产业给予一定的政策优惠等。同时，保障失地农民子女的九年制义务教育，让失地农民的子女享有与城镇居民子女同等的受教育权利。第三，提供优惠政策，鼓励失地农民自主创业。比如农村信用社可在信用担保上给素质高、懂经营的失地农民提供创业资金支持。

（三）提高素质、转变生活方式，提高城市生活的心理适应能力

由于农村教育落后，长期生活环境和生活习惯的不同，很多失地农民不适应城市生活，心理归属感和身份认同感缺失，而要真正融入城市社会，必须在心理上认同市民身份和城市文化的价值理念。当前，失地农民进城后，主要是居住在政府建设的安置小区，由失地前的单门独院住进了单元式套房，交往方式由熟人社会转变为陌生的社区，从而给失地农民带来了强烈的心理不适应性。因此，政府应建立有效的失地农民社区管理服务体系，社区可以通过广播、宣传栏、免费讲座、当面交谈等形式多样的社区教育形式，引导失地农民逐渐接受城市文明与城市生活方式，从而在潜移默化中增强失地农民的心理适应能力，使其尽快融入城市，实现从农民向市民的转变。同时，不断提高失地农民利益分配的公开性、透明度，合理并积极地回应失地农民的利益诉求，增强失地农民对城市生活的心理认同感。

（四）完善失地农民社会保障体系

失地农民离开原来的土地进入城市后，成为了城市的弱势群体，因此，要实现失地农民市民化的目标，必须将失地农民纳入城市居民社会保障体系，使其享有与城市居民同等的社会保障权利。在养老、医疗、失业、最低生活保障等基本保障方面，应让失地农民与城市居民享有同等待遇。比如：可分层次、分对象建立失地农民养老保障体系，对已经就业的失地农民，纳入城镇职工养老保险制度，而对尚未就业的失地农民，则可建立有别城镇的统账结合的养老保障模式，并通过多渠道筹措资金，保障失地农民的养老保障水平。

参考文献：

[1]童星，等.交往、适应与整合-一项关于流动农民和失地农民的比较研究[M].社会科学文献出版社.2010.86-87.

[2]陶跃宏.农民市民化问题的思考[J].农村经济与科技.2011（01）.82-83.

[3]王慧博.失地农民市民化社会融入研究[J].江西社会科学.2011（06）.237-243.

基金项目：贵州省科学技术基金项目"黔东南地区全面推进小康社会建设中的失地农民市民化权益的建立和保护研究"（课题编号：黔科合J字[2013]21号）