粮食行业改革与开放历程回顾

陈祥新

摘要：粮食安全事关国计民生和国家战略安全，粮食产业效率事关农民收入增长、国有粮食企业和国民经济发展。本文对中国粮食流通体制改革与开放历程进行回顾，为综合考虑其对中国粮食产业效率和安全的影响打好基础。

关键词：粮食流通体制；改革；开放；历程

随着我国社会经济的发展，农业面临的历史任务和重点问题也有了相应变化，这个过程中我国的粮食流通体制也经历了数次改革。与此同时，2001年中国加入WTO，以乌拉圭回合谈判达成的《农业协定》为基础，按照逐步开放的原则，在农产品的市场准入、出口补贴、国内支持和卫生及动植物检疫等方面作出承诺。当前，外商正在快速进入中国粮食产业。在这样的条件下，对粮食行业的流通体制改革与对外开放的影响进行系统分析和认识，是当前一项迫在眉睫的重要任务。

一、粮食流通体制改革历程回顾

（一）计划经济时期的粮食统购统销体制

1955年8月国务院发布了《农村粮食统购统销暂行办法》：先通过核定每户农民的粮食产量来分为余粮户、缺粮户或自足户，接着对余粮户分别核定粮食交售任务进行统购，对缺粮户分别核定粮食供应量进行统销，对自足户不进行统购统销来实现对农村的统购统销。此后，统购统销政策又经过一些补充、完善，最后在全国稳定实施了全面彻底的粮食统购统销政策。

这阶段，从粮食经营体制上来看，粮食收购和供应数量由中央政府批準，地方政府负责实施。从粮食市场结构上来看，此阶段粮食市场经营主体单一，只有国营粮食企业；从粮食购销价格来看，粮食按照国家规定的牌价实行计划收购、计划销售。

（二）改革开放以来的粮食流通体制市场化改革

1.放松对粮食统购价格、数量和农村集市贸易的管制（1979-1984年）

1979年的《农村人民公社工作条例（试行草案）》拉开了粮食流通体制市场化改革的序幕。粮食统购价格不断上升，而农业机械、化肥、农药、农用塑料等农业工业品，在降低成本的基础上逐步降低出厂价格和销售价格。粮食征购数量则在1979到1975年“一定五年”的基础上，从1979年起减少50亿斤。水稻地区口粮在400斤以下的，杂粮地区口粮在300斤以下的，一律免购。1978年的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》明确提出农村集市贸易是社会主义经济的附属和补充，应当鼓励和扶持，从而适当放松了粮食集市贸易。

从粮食市场绩效上来看，粮食总产量由1978年的304765万吨增加到1984年的40781万吨，粮食总产量增加了338%，长期以来粮食短缺矛盾得到基本缓解。但考虑到粮食统购价格的上升以及粮食征购数量的下降，粮食产量的大幅上升增加了政府的财政负担并使许多地方出现了农民卖粮难的现象。

2.取消统购，粮食购销价格形成双轨制（1985-1991年）

1984年国营粮食部门的粮满为患与农民卖粮难相并存的局面促使政府不得不采取新的粮食政策：取消统购。从粮食市场的绩效来看，1985年全国粮食总产量降到379108万吨，粮食零售价格指数同比上涨109%，政府收购不到足够的粮食。

此后，国家在政策上进行了调整：粮食购销价格形成双轨制。1990年全国粮食产量达到446243万吨，比上年增加了94%。粮食的大丰收使得各地又出现了卖粮难的现象。

3.取消统销（1992-1993年）

1992年召开的党的十四大确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这也带来了粮食流通体制领域的一系列重大改革。在粮食收购数量和价格上，1993年2月国家决定建立粮食收购保护价制度；在粮食收购主体上，国有粮食企业和私商共存；在粮食销售政策上，提出了“管住批发、放开零售、继续维护国有粮食企业主渠道地位”。

而1993年2月的《关于加快粮食流通体制改革的通知》明确提出国有粮食购销企业除保留一定数量的合同定购粮食收购任务外，应该开始按照市场经济主体要求自主开展经营。在国有粮食企业是低效率和高成本的条件下，其在市场中的竞争中会处于不利地位。

4.探索中央和地方分担责任、补贴和建立粮食宏观调控体系（1994-1997年）

1995年6月的《关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》将粮食部门政策性业务和商业性经营分开、财务分开，建立了两条线运行机制。从1994年7月开始，粮食收储企业的贷款业务划归农业发展银行；同时粮食收储企业的资金由农业发展银行实行封闭运行，来解决给农民“打白条”问题；而粮食加工等业务的贷款则被推向市场，由其他银行来进行处理。总的来说，这些政策的目标是通过对粮食安全、宏观调控和国有粮食企业改革等的责任进行分解来减轻中央政府的压力和削减对国有粮食企业的补贴。

5. 深化探索中央和地方分担责任、补贴和建立粮食宏观调控体系（1998-2003年）

1998年5月的《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》提出了“四分开一完善”。其中，政企分开就是政府粮食行政管理职能与粮食企业经营分离，并通过深化改革，加快建立现代企业制度和下岗分流、减员增效来提高粮食企业的经营效率，与此同时保持国有粮食企业在粮食流通中的主渠道作用；中央和地方责任分开就是国务院负责宏观调控，地方政府对本地区粮食生产和流通全面负责；储备和经营分开就是完善中央和地方两级粮食储备体系；新老财务账目分开就是1992年3月31日以前及以后的粮食财务挂账由不同的部门消化。

此后，1998年6月的《关于进一步做好粮食购销和价格管理工作的补充通知》和2001年的《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》继续推动了中央和地方分担责任、补贴的深化和粮食宏观调控体系的建立。

6.粮食购销市场化（2004年以后）

2004年5月出台的《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》、2006年出台的《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》全面放开粮食收购市场，还提出大力发展粮食产业化的经营、研究建立新型粮食仓储管理机制。而2012年的《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》是国务院支持农业产业化和龙头企业发展专门出台的第一个政策性文件。

二、粮食行业开放历程回顾

（一）加入WTO到2008年

2001年中国加入WTO，以乌拉圭回合谈判达成的《农业协定》为基础，按照逐步开放的原则，在农产品的市场准入、出口补贴、国内支持和卫生及植物检疫等方面做出承诺。根据《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》，包括：取消非关税措施、削减农产品关税、敏感农产品实行关税配额管理、消除出口补贴、约束农业国内支持政策和卫生及动植物检疫的限制。从内容上来看，可以认为是在《中美农业合作协议》基础上的进一步完善。

从粮食进出口量来看，2001年到2008年中国粮食从少量出口变为净进口，2008年粮食净进口达到39785万吨。净进口量增加的原因主要是玉米出口量的减少和大豆进口量的剧增。

从外商投资的角度来看，2004年3月整个国际市场大豆价格暴跌，我国参加采购的大豆压榨企业因此蒙受严重的损失，甚至破产，巨大的债务使得这些企业不得不将大豆压榨企业转手他人，而很多跨国公司开始收购中国大豆压榨企业。此外，进入屮国市场的外资获得了一系列的引资优惠政策。在这样的背景下，外资投资成本相对较轻，更多的国内地方企业也愿意与外资合作获得小范围的共赢。

（二）2009年至今

外资由于国际产业转移步伐加快、我国国内粮食产业发展滞后、跨国粮商全球化布局加快等原因，正以前所未有的速度和规模进入我国粮食产业：通过并购龙头企业占据制高点，通过投资办厂、参股控股的方式控制加工环节，依托加工流通向全产业渗透。外资进入后能够通过产业链控制、规模化经营和控制原料来盈利，能够通过全产业延伸策略、本土化运作策略、价格竞争策略、定价权控制策略等获得竞争优势，从而外资的进入存在加速国内粮食企业分化、加大粮食市场宏观调控难度、加剧粮食市场价格波动等负面影响。

三、总结

中国的粮食流通体制经历了由统购统销，经过取消统购、统销，向粮食购销市场化的转变。同时，近年来政府还积极推动粮食加工业、粮食储存的发展。如果政府是基于安全和效率两个目标对粮食产业进行干预，那么粮食流通体制改革的历程反映了粮食改革的视角逐渐从安全转变为效率，这也指出了后面进一步改革的方向。

2001年中国加入WTO，以乌拉圭回合谈判达成的《农业协定》为基础，按照逐步开放的原则，在农产品的市场准入、出口补贴、国内支持和卫生及植物检疫等方面做出承诺。从粮食进出口量来看，2001年到2008年由于玉米出口量的减少和大豆进口量的剧增中国粮食从少量出口变为净进口。此外，在我国加入WTO，逐渐融入全球资本和商品市场的背景下，外资由于国际产业转移步伐加快、我国国内粮食产业发展滞后、跨国粮商全球化布局加快等原因，正以前所未有的速度和规模进入我国粮食产业。（作者单位：南京财经大学粮食经济研究院）

基金项目：南京财经大学研究生创新项目“外资快速进入背景下中国粮食产业市场结构变动与产业发展绩效研究”（ M13120）。

參考文献：

[1]白描，田维明.加入WTO对中国粮食安全的影响[J].中国农村观察，2011（4）：35-44.

[2]陈明星.基于粮食供应链的外资进入与中国粮食产业安全研究[J].中国流通经济，2011（8）：57-62.

[3]黄雪琴.入世对中国粮食流通体制的挑战[J].国际贸易问题，2001（11）：27-32.