论行政诉讼检察监督中的“三权”关系

文◎刘卉

论行政诉讼检察监督中的“三权”关系

文◎刘卉*

在行政诉讼检察监督活动中，涉及到行使法律监督权的检察机关，行使审判权的审判机关，实施行政行为的行政机关，权益受到具体行政行为影响的公民、法人和其他组织。这四方所代表的既包括检察权、审判权、行政权等三种公权力（简称“三权”），也包括公民、法人和其他组织等私权利。研究行政诉讼检察监督中的检察权、审判权和行政权等公权力之间的关系，有利于更加明晰地了解行政诉讼检察监督的基本构造，进一步准确地把握检察机关的行政诉讼监督职能、范围和方式，以及由此决定的检察机关应当享有的诉讼权利与应当履行的诉讼义务。

一、行政诉讼检察监督属性分析

（一）行政诉讼检察监督体现了监督的法律属性

行政诉讼检察监督是一种法定监督。检察机关只能在法律规定的范围内行使法律监督权，不能逾越自己的权力范围，并应遵循法律规定的监督手段和程序进行监督。同时，法律监督是法律监督机关的法定职责，法律监督机关如果放弃对法律实施情况的监督就是失职；行政诉讼检察监督是一种专门监督。检察机关是行使诉讼监督的特定机关。在行政诉讼中，检察机关依据法律授权按照法定程序，对行政诉讼活动依法进行检察以及督促纠正违法的专门性国家活动，其监督的专业优势是不可替代的；［1］行政诉讼检察监督既是一种程序监督，又是一种实体监督。它既享有行政诉讼活动程序意义上的监督权，监督行政诉讼过程是否合法，又享有实体意义上的监督权，监督行政诉讼裁判是否正确;行政诉讼检察监督权既独立于行政审判权，也独立于行政诉讼当事人。检察机关参与诉讼，其身份、地位应是诉讼监督人，它的地位是独立的，不依附于人民法院、当事人和其他诉讼参加人。它既对包括行政机关在内的当事人的诉讼行为进行监督，也对法院的审判进行监督；行政诉讼检察监督是一种强制监督。行政诉讼检察监督是以国家强制力作为后盾的、直接作用于行政诉讼活动的监督。被监督主体无权拒绝监督。行政诉讼抗诉监督具有程序上的强制性。如人民检察院的抗诉必然启动再审程序。

（二）行政诉讼检察监督属性还基于行政诉讼制度的基本原理和规则而具有一定的特殊性

1．集中体现了人民代表大会制度下审判权、检察权与行政权“三权”分权与制衡原理。行政诉讼制度是审判权制约行政权的产物，通过诉讼以防止行政权被滥用；而支撑检察机关及其检察官得以产生和存在的灵魂，是检察制度主要体现着对公共权力（主要是审判权和警察权）的分权和制约。这说明现代意义的行政诉讼制度与检察制度蕴涵着相同的精髓，即分权、制衡以及对权力的监督和救济原则。［2］行政诉讼检察监督作为检察制度与行政诉讼制度两者相结合的结晶，涉及到审判权、检察权与行政权三种国家权力的划分与分配，带有宪政属性。

从宪法规定来看，检察权一直具有权力制衡功能。但是，基于历史思维惯性，人们对检察机关始终强调的是“公检法”一体的社会控制功能，而忽视了社会主义制度下检察权的“权力制衡”的功能。随着社会稳定和法制统一，过于强调检察权社会控制功能的旧观念，已经不适应社会主义市场经济和民主政治的发展。必须及时更新观念、与时俱进，让检察权回归“权力制衡”的本源——通过对行政权和审判权的监督，实现权力制衡，保障公民权利，促进社会民主。［3］因此，完善集中体现检察权、审判权、行政权“三权”制衡关系的行政诉讼检察监督制度，有利于实现制度效益的最大化，是加强中国监督体制的有益突破。在行政权极度滥用和行政不作为严重两现象并存的今天，也具有更强的现实意义。

2．对行政诉讼原告权利处分限制性与行政诉讼被告权力处分限制性的监督。行政诉讼的对象是具体行政行为，具体行政行为是公权力行为，公权力的行使理应立足于公共利益保护相对人利益，公权力的违法行使不仅侵害私益也往往放弃公益。行政诉讼是关于行政权这种公权力行使的合法与否的争议，当事人无权就行政权行使问题进行处分，法院也不得进行自由裁量。这样一来，当行政诉讼原被告的处分权侵害到国家和社会公益，或者严重侵害其他公民的权益时，检察机关应及时对其进行充分而有效的干预，限制原被告任意行使处分权。

《行政诉讼法》第1条明确规定其立法宗旨和行政诉讼目的。这也应当成为行政诉讼检察监督的目的。即检察机关对行政诉讼实行法律监督来保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。

二、行政诉讼检察监督下“三权”与行政检察监督下“三权”的区别

与行政诉讼检察监督相联系的还有一个“行政检察”概念。行政检察是指检察机关监督公共行政的制度与活动。［4］行政检察监督内涵丰富，外延宽广，与行政诉讼检察监督是不能等同的两个概念。因而行政诉讼监督下“三权”与行政诉讼检察监督下“三权”也有区别。认清行政检察监督下公权力之间的关系，将有助于更好地理解行政诉讼检察监督下的“三权”关系。

笔者认为，行政检察监督包括行政抗诉制度、行政公益诉讼制度、对行政活动的检察监督和职务犯罪侦查中的行政法作用。［5］行政抗诉制度与行政公益诉讼制度即为行政诉讼检察监督制度。现在我们来看看不属于行政诉讼检察制度的其他两方面行政检察监督内容。

第一，对行政活动的检察监督。其一，对基于行政秩序需要而限制或剥夺公民人身自由的行政措施进行监督。在劳动教养制度未废除之前，劳动教养检察监督是检察机关直接监督上述行政活动的典型代表。2013年12月28日全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，这意味着已实施50多年的劳教制度被依法废止。但仍然有一些特定行政活动，包括戒毒、收容教养，以及今后的违法行为矫治等基于行政秩序需要而限制或剥夺公民人身自由的行政措施，有待纳入检察机关直接监督的范围。其二，行政执法与刑事司法的衔接机制。2001年7月，国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”此后，检察机关商同有关部门研究行政执法与刑事司法相衔接的具体措施。完善行政执法与刑事司法的衔接机制，有利于监督行政机关的行政处罚行为，防止“以罚代刑”。

第二，职务犯罪侦查中的行政法作用。职务犯罪通常被认为是纯粹的刑事问题。但职务犯罪构成在理论上不同于一般刑事犯罪。普通犯罪是违反公民义务的行为，职务犯罪违背的是公法上的义务。刑事责任是公法责任的一种形式。检察机关对职务犯罪进行侦查，承载着法律监督和保障行政法统一实施的功能。［6］职务犯罪侦查既是检察制度的重要内容，又是法治行政的一部分。

在上述两方面行政检察制度内容中，就公权力之间的关系来说，主要只涉及检察权和行政权之间的关系。新中国创建之初，1954年宪法和1954年《人民检察院组织法》规定检察机关对行政机关拥有一般监督权。1979年《人民检察院组织法》取消了人民检察院的一般监督权。理论和实务界一些人由此否认检察权对行政活动的直接监督。然而，1982年宪法规定了人民检察院是国家的法律监督机关，并未限定人民检察院的职权范围，从宪法效力而言，这就为检察机关行政执法监督权提供了宪政基础。实际上，1979年的《国务院关于劳动教养的补充规定》就确立了人民检察院对劳动教养这一特定行政活动实施监督。过去二十年我们基本回避对检察权与行政权直接监督与被监督关系的研究，今后，应从检察权作为独立的国家权力角度出发，整体考察检察权与行政权之间的关系。如在不影响行政效率的前提下，加大对行政处罚行为的检察监督力度，允许检察机关利用现代技术手段通过直接同步查询重大行政执法信息，在行政执法环节防范“以罚代刑”。又如，从保障公权力（特别是行政权力）正常运行角度研究职务犯罪刑事政策走向。检察机关查办职务犯罪案件之后，应当以建议或者案件移送等方式督促恢复法律秩序，解决与职务犯罪有关的行政决定的效力问题，督促追究有关人员的行政责任或纪律责任。

三、行政诉讼检察监督中的检察权与审判权、行政权的关系

行政诉讼检察监督中的公权力包括审判权、行政权和检察权。“三权”关系，具体而言，是指审判权与行政权，检察权与审判权，检察权与行政权之间的关系。以往的行政诉讼理论研究对审判权与行政权之间的关系（监督与被监督、审查与被审查）已作了充分论述，形成了大量理论成果，并体现在行政诉讼法等相关法律中，如哪些行政争议能够成为司法裁判的对象，法院对可审查的具体行政行为能够审查到什么程度，法院能够对作为被告的行政机关采取哪些措施等等。在此不再赘述。下面我们主要分析检察权与审判权、检察权与行政权的关系。

（一）检察权与审判权的关系

1.行政诉讼检察监督的存废之争。关于检察权与审判权的关系，在理论上首先表现为行政诉讼检察监督的存废之争。在2001年最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》颁布前后，理论界和实务界对民事行政检察监督的存废问题分歧很大。这些观点大致可分为“维持说”、“改造说”、“取消说”、“完善说”。争议的焦点集中在以下几个方面：（1）行政检察制度是否影响了审判独立；（2）行政检察制度是否破坏了当事人之间的诉讼结构平衡；（3）行政检察制度是否影响了裁判的既判力和终局性；（4）行政检察监督与案件的不确定性之间是否存在矛盾。在这场学术争论中，多数学者主张完善、加强行政检察监督而不是取消对行政诉讼的检察监督。［7］

强化外部监督，以权力制约权力，是行政诉讼检察监督制度得以建立的基本法理基础。审判权作为一种国家权力，也会出现不当行使或滥用，单靠审判人员的自我约束和法院内部的监督机制，显然不足以保证审判权的公正行使。对行政诉讼进行检察监督一定程度上能够形成对审判权力的有效制约和监督，防止司法裁量权的滥用。虽然说借助检察监督未必能从根本上铲除这些司法不公与司法腐败，但是赋予检察院对法院行政审判活动的法律监督权，会对法院的行政审判活动产生一定的制约作用，既可以增强办案人员的责任心，也可以对潜在的腐败司法人员起到强大的威慑作用。

2.检察权与审判权的合理配置与行使。检察监督是否会影响乃至破坏行政审判独立？处理好检察监督与法院的独立审判关系的关键在于监督权与审判权能得到合理配置和行使，在监督权的有效实施与审判权的独立行使之间寻求建立一种权力平衡。

行政诉讼检察监督中检察权对审判权的监督制衡可以从行政诉讼检察监督范围和行政诉讼检察监督方式两方面来分析。行政诉讼检察监督范围应该包括对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，行政裁判执行活动，行政赔偿诉讼活动，以及审判活动中审判人员的违法行为。行政诉讼检察监督方式包括：（1）抗诉，包括上诉程序的抗诉和再审程序的抗诉两种。一是明确规定接受抗诉的法院，应当直接审理案件并作出裁判，而不能发回重审。二是进一步明确行政抗诉案件的审理期限。三是明确规定只有在提起行政公诉的情况下，检察机关才有权按照上诉程序提起抗诉。四是再审程序抗诉的法定情形应进一步扩充完善。［8］（2）检察建议。2013年12月修改后的行政诉讼法规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第八十七条规定情形之一的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

行政诉讼检察监督中检察权对审判权的监督是全程监督和强制监督，同时，检察权在行使过程中也应当克制、理性和审慎，尤其要注意以下三个方面：第一，法律赋予检察机关对行政诉讼的法律监督权，并不意味着检察机关就比法院高明，而是权力制衡的制度安排。第二，检察监督必须尊重审判权威，尊重审判机关的独立审判活动和判决结果，不得进行任意、不适当的干预。第三，检察监督并非代替法院对行政案件进行审理，更不是代替法院作出判决。监督手段不会必然导致实体性结果，是否采纳，最终的裁判权仍然由法院掌控。

（二）检察权与行政权的关系

行政诉讼检察监督中，检察权对行政权的监督制衡主要表现为提起行政公诉，限制行政诉讼被告非法处分权力，对行政执法机关的检察建议等三方面。这里详细谈谈前两个方面。

1.提起行政公诉。所谓行政公诉，是指在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出裁判的活动。

二十年前就有学者对行政公诉的特点、依据、作用等问题进行过探讨，近年来许多学者也纷纷撰文支持检察机关有权提起行政公益诉讼，其理论观点主要有：（1）检察机关提起公益诉讼主要是基于检察机关代表公益的特征，公益性作为检察机关产生和存在的正当性基础，是检察机关提起行政公诉的根本理论支撑。（2）在公益诉讼制度比较发达的西方国家，已有较为成熟的检察机关提起公益诉讼的法律制度，这是很多学者赞成行政公诉的一个重要原因。（3）行政主观诉讼、现行监督制度、行政主体在维护国家和社会公共利益上具有局限性，而宪法确立的检察机关的法律地位、行政诉讼法确立的立法目的和基本原则、我国法治的发展进步和正在进行的司法改革等都为行政公益诉讼提供了实施的理据。［9］

基于中国行政诉讼制度的现状，相当大数量的行政违法行为由于没有适格原告提起行政诉讼，游离于检察监督和行政诉讼制度的监督体系之外。从权力制衡角度看，由检察机关提起行政公诉，通过检察权和审判权两种权力的合理运用，发挥司法的政策引导功能和强制威慑功能，实现检察权对行政权的制约，这是十分必要的，也是完全可行的。

2.对行政诉讼被告权力处分的限制。行政权力背后代表着国家利益和公共利益。在行政诉讼实践中，行政机关为了息事宁人，逃避法律的追究，以牺牲国家利益为代价，去弥补行政相对人的损失，这种违法行为侵害了国家和社会公共利益。

检察机关作为国家法律监督机关有权对这种行政违法行为作出反应，这既是对诉讼秩序的监督，也是对行政权的约束。当然，检察机关对被告处分权的干预应当以维护国家利益和社会公共利益为目的。以行政诉讼中的撤诉为例，被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，应当符合下列条件的：（1）申请撤诉是当事人真实意思表示；（2）被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；（3）第三人无异议。否则，检察机关出于维护公共利益的目的，可以依照一定监督程序对被告改变具体行政行为的处分权进行限制。

值得一提的是，在行政诉讼检察监督中，检察机关除了做好对审判权、行政权的监督外，还应树立自觉接受监督的意识。自觉接受监督是检察机关依法公正地行使监督权的重要保障。实践中，除自觉接受人大代表、人民监督员、社会舆论等监督外，还应在行政诉讼当中养成接受监督的习惯，在权力行使和行为表现上自觉接受人民法院、当事人和其他诉讼参与人的监督。

注释：

［1］参见孙谦主编：《中国检察制度论纲》，人民出版社2004年版第57页。

［2］胡卫列、马立东、蒋建国、薛伟宏：《行政诉讼检察监督机制的完善》，载《国家检察官学报》2007年第10期。

［3］孙谦：《设置行政公诉制度的价值目标与制度构想》，载《中国社会科学》2011年第1期。

［4］张步洪：《行政检察基本体系初探》，载《国家检察官学院学报》2011年第4期。

［5］在法国，检察监督还包括对精神病院等特殊公共机构的监督。参见施鹏鹏：《法国检察监督制度研究——兼与中国的比较》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2010年第5期。

［6］同注［4］。

［7］具体参见段厚省、陈佳琦：《民事行政检察监督改革涉及的三个基本理论问题》，载《华东政法学院学报》2006年第1期；王鸿翼杨明刚：《民事行政检察的执法理念——兼谈民事行政检察工作中若干有争议的问题》，载《人民检察》2004年第8期；邱学强：《论检察体制改革》，载《中国法学》2003年第5期。

［8］同注［2］。

［9］分别参见陈丽玲、诸葛炀：《检察机关提起行政公益诉讼之探讨：从现实和法理的角度考察》，载《行政法学研究》2005年第3期；欧鸸父：《借鉴与建构：行政诉讼客观化对中国的启示》，载《求索》2004年第8期；姜明安：《行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼》，载《法学杂志》2006年第2期。以上转引自毛晓宁：《冷清与坚持：改革开放30年来行政诉讼检察监督的研究回溯》，载《成都理工大学学报（社会科学版）》2011年第7期。

*澳门大学法学院诉讼法博士研究生，检察日报社理论部主任编辑［100044］