美国装备采办法规建设的启示

令狐喜欢

(海军装备部,山西侯马 043002)

美国装备采办法规建设的启示

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(海军装备部,山西侯马 043002)

为适应我国社会主义市场经济的不断完善和深入,加强我军装备采购法规建设,我们有必要研究美国装备采办法规建设情况及特点并从中汲取经验。美国已建立了比较完善、层次分明和相互配套的装备采办法规体系,并用来规范美国装备采办管理行为,取得了很好的效益。借鉴美国装备采办法规建设经验对当前我军进行装备采购体制改革,制定和完善我军装备采购法规制度,建立军方主导的装备采购体制具有一定的意义。

装备 采办 法规 立法 启示

美国是一个十分重视法制建设的国家，先立法而后行事，依照法律法规和指令对各项社会活动进行规范已成传统。在装备采办领域依然如此，美国建立了十分完善的国防采办法规，用来规范美国国防采办管理行为，取得了很好的效益，同时通过对国防采办法规持续进行改进，使得国防采办法规更好地发挥它的作用。随着我国社会主义市场经济的不断完善和深入，以及我军装备采购体制改革的不断深化，装备采购方式方式从以“计划为管理方式和手段”的定点采购为主加速向以“合同为主要管理方式和手段”的竞争性采购为主转变，为适应当前装备采购的新形势，必须用法律手段调整国家、军队、装备承制单位在装备采购活动中产生的各种社会关系，通过建立完善装备采购法规体系使各项装备采购工作有法可依，建立和形成符合市场经济规律的装备采购运行体制。美国国防采办法规建设给我国装备采购法规建设提供了一定的借鉴。

1 美国国防采办法规建设基本情况

1.1 美国装备采办的立法机构

美国十分重视装备采办立法，制定了严密的法律法规，并设立执法机构，确保装备采办有法可依、违法必究。美国实行立法、行政、司法三权分立制度，三权既相互独立，又相互制约。国会在装备采办方面的主要职责就是制定采办法律、审批采办预算并监督国防部等行政部门实施采办法令和计划项目。总统和政府既要负责依法实施采办计划，又要按照国会的特别授权或法律的一般规定对装备采办进行行政立法，即制定联邦政府和部门的具体法规或条例。法院负责调解、裁决装备采办工作中在立法或计划实施过程中出现的立法权争执或合同纠纷等问题。

1.2 美国装备采办法律法规制定情况介绍

1.2.1 国会通过的法律

主要包括:永久性的基本法、年度国防授权法和拨款法、特定的法律或修正案。其中永久性的基本法在《美国法典》第50篇“国防与战争”所列的目录中，与装备采购有关的法律多达数百个，如《国家安全法》、《武装部队采购法》、《签订合同竞争法》、《反托拉斯法》、《沃尔什？希利政府合同法》、《诚实谈判法》、《购买美国货法》、《国防生产法》、《国防工业储备法》、《重要战略材料储备法》、《国防采办队伍加强法》、《小企业法》等。年度国防授权法与拨款法是对装备采办最具约束意义和现实意义的两项法律，要求装备采购计划必须逐年向国会申报，经两院军事委员会审议通过《授权法案》，然后再经两院的拨款委员会审议通过《拨款法案》，经总统签署后付诸实施。

1.2.2 总统及行政部门颁布的法规

总统是全国最高行政首脑兼武装部队总总司令，依法可以颁布行政命令，以行使其权力，此外，总统的行政机构也颁布有关的法规，其中同装备采办关系密切的是《联邦采办条例》。《联邦采办条例》全面系统阐明了包括装备在内的各类物品和服务项目的方针、政策及其实施细则，是规范国防采办活动的主要条例，共八章五十三部分，分别对竞争与采办计划、签订合同的方法和合同类型、社会经济计划、签订合同的一般要求、特殊类型的合同及合同管理做出规定，并附有征求书及合同条款和有关表格。

1.2.3 国防部制定的规章条例

国防部主要通过制定《联邦采办条例国防部补充条例》下达有关指令、指示。其中最为重要的是《国防部第5000.1号指令》和《国防部第5000.2号指令》。其中《国防部第5000.1号指令》规定了美军所有装备采办计划必须遵循的大政方针和管理原则，重点阐述联合能力集成开发系统、规划-计划-预算-执行过程和采办计划管理系统这三大决策保障系统之间的相互关系和合理衔接的问题。《国防部第5000.2号指令》是落实《国防部第5000.1号指令》中各项政策和原则的详细办法，强调了采办计划全寿命管理概念和阶段审定程序。

1.3 美国装备采办法规建设的特点

美国强调装备采办的法制化建设，通过严密的法律法规对装备采办进行有效的管理，一方面依靠法律的权威来维护军队在采办活动中的权益，另一方面使装备采办人员有章可循、有法可依，杜绝违法乱纪、营私舞弊事件的发生。

1.3.1 重视法制建设,做到事事有法可依

美国十分重视国防科研生产和国防采办立法，制定了严密的法律法规，确保装备采办的顺利进行。运用法律手段管理装备采办成为美国装备采办的共识，国会和政府部门都是通过立法来管理和控制国防采办。

1.3.2 建立层次分明,上下衔接的法规体系

美国装备采办的法规体系可分为三个层次:第一层次是国会通过的有关法律，如《国家安全法》、《国防生产法》、《武装部队采购法》、年度国法授权法和拨款法等，这些都是采办的主要法律依据和基本指导方针。第二层次是联邦政府颁布的有关条例，如《联邦采办条例》、行政命令等，这些文件是对国会法律的补充和细化，是采办工作的行动指南。第三层次是政府各部、局以及三军总部制定的规章制度，这部分量最大，是采办具体工作人员的工具书。每个层次的法律或法规其效力不同，下一层次服从于上一层次，国会所立法律或法令居于主导和支配地位，三军采办规章要符合国防部采办条例、指令，国防部采办条例要从属于联邦采办条例，而联邦采办条例的规定则必须遵循国会通过的采办法令的宗旨与目标。

美国在装备采办法规建设上注重顶层设计、总体规划和统一协调，以此促进国防采办法规和国家相关法规之间的衔接。按照这种法制建设的层次逐渐立法，层层细化，既相互协调，又增加法规的可操作性。

1.3.3 注重法规的稳定性和适应性

装备采办的立法具有很高的权威性，一旦颁布施行，就要对国防建设产生重大影响，必须保持应有的稳定性。如《反托拉斯法》虽然是1890年颁布，但至今仍不轻易废除，《联邦采办条例》和《联邦采办条例国防部补充条例》自1984年颁布至今修订数十次。实践表明，正因为这些采办法规根据发展变化的情况及时进行修订，才适应形势变化的需要，充分发挥其严格的规范作用。

美国装备采办法规采取统一编号系统、分类管理，与国家法律管理基本一致，一是按时间顺序的先后，编入美国立法，二是按法律性质分类，定期编纂纳入《美国法典》。《美国法典》第10篇和第50篇基本上包括所有的国防采办法规的内容。总统及行政部门、国防部制定的相关法规、条例、条令的分类编号方法基本一致。每个编号系列为某一方面的内容。

1.4 美国装备采办法制建设的一些弊端

规范全面的法律、法规和条例，为装备采办管理提供了政策依据和行动指南，有利于建立相互协调、相互制约的装备采办体制，有利于形成正常有序、经济有效的采办秩序，有利于防止自行其是、弄虚作假，促进国防采办工作的法制化、正规化和科学化。但由于立法过多也产生一些弊端，美国装备采办方面的法规存在过多、过于冗长和繁琐等问题，装备采办人员和军工厂商普遍感到法规压力大，造成时间和精力的浪费，影响工作效率，束缚主动性和创造性。装备采办工作年年立法，事事立法，有“法如牛毛”、“法无所不在”的说法。同时装备采办立法过程也体现了美国党派之争、院外活动和政治分肥策略等美国式民主的特点，带来十分明显的负面影响。

1.5 美国装备采办法规改革情况

由于美国规范装备采办活动的法律、法规和指令数量与日俱增，规范的内容日趋冗长。国防采办管理人员和军队承包商都普遍感到国防采办法规的沉重压力，采办条款的刚化和教条，使国防采办人员发挥主动性和创造性的空间受到限制，许多企业不敢或不愿同国防部做生意，先进的民用技术和产品又被拒之国防科研生产之外，一定程度造成人力、物力和财力的极大浪费。为此美国国会和国防部采取了若干重大的立法或行政措施，进行改革，取得了一定成效。国防部1991年成立了采办法律精简和编纂顾问组，对1000多项现行法律条款进行了审议，建议取消、合并和修改约600项条款，并提出改进意见。国会于1994年通过了《1994年联邦采办改革法》，为装备采办改革提供法律依据。

2 美国装备采办法规建设给我们的启示

2.1 加强顶层设计,构建层次分明的装备采购法规体系

积极适应装备采购体制改革的发展趋势，科学制定装备采购立法规划，通过借鉴美国装备采办法规建设的经验，构建层次分明的装备采购法规体系，建立多层次的立法协调机制。第一层次制定对形成装备采购法规体系起支柱作用的基本法规，是装备采购的主要法律依据和基本指导方针。第二层次是对基本法规的补充和细化，是装备采购工作的行动指南，如装备采购招标管理方面的法规、装备采购财务管理和审计方面的法规、装备采购人员行为准则以及装备采购质疑与投诉管理方面的法规。第三层次是装备采购的具体规章制度，作为装备采购人员的工具书。

2.2 在装备采购法规建设中必须维护军方权益

装备采购中的主体是不平等的，军方享有承制单位所不具备的优益权，如任务下达权、合同履行的指挥权、合同单方面变更权和单方面的解除权等。为确保装备采购获得良好的军事经济效益，必须依靠法律的权威来维护军方采购权益，规范市场竞争，杜绝舞弊行为。第一，建立配套完善的装备采购法规体系，如美国涉及装备采购的法律法规就有《国防生产法》、《武装部队采购法》、《国防合同法》等近900部。第二，将采购经费依法纳入财政预算，如美国的《国防拨款授权法》和《国防拨款法》。第三，依法竞争确定装备装备承制单位，如美国《武装部队采购法》规定除特殊情况下可通过谈判的方式采购军品外，一般的装备采购必须采用公开招标的方式进行充分竞争。第四，装备采购通过合同具体落实，根据美国《武装部队采购法》，装备采购必须签订合同，按合同的严密条款规范双方行为，尤其是装备技术性能的监测考核标准，在合同中有明确细密的约定。第五，对于承制单位依法实行奖惩，如美国《联邦采办条例》规定了对装备承制单位的奖惩制度。

2.3 推动装备采购法规的相互衔接

目前我国装备采购制度改革正在加速推进，装备采购立法工作进展非常快，但一些配套的实施细则出台较慢，一些相关法规的修订工作也明显滞后。针对这一矛盾，需要尽快修订与新的装备采购体制相冲突、相矛盾的法规以适应新情况，解决新问题。同时在现有的《合同法》、《招投标法》、《刑法》、《审计法》、军队条令条例等法律法规中补充增加有关装备采购特殊方式和程序的原则性规定，使这些法律法规与装备采购法规相互衔接配套，保证军地法律法规协调一致。

[1]张连超.美军高技术项目的管理[M].北京:国防工业出版社,1997.

[2]魏刚,艾克武.武器装备采办合同管理导论[M].北京:国防工业出版社,2005.

[3]白凤凯,方家银.军事装备采办管理[M].北京:兵器工业出版社,2005.