渎职犯罪案件“以事立案”的思考

渎职犯罪案件“以事立案”的思考

【本期主讲】

袁卫，现任上海市松江区人民检察院反渎职侵权局局长。1984年9月参加检察工作，历任上海市松江区人民检察院公诉科副科长、反贪局侦查科科长、反渎职侵权局局长。主要研究方向：职务犯罪侦查学、犯罪心理学。在《人民检察》、《中国检察官》、《犯罪研究》、《反渎职侵权工作指导与参考》、《上海法学论丛》等学术刊物公开发表学术论文10余篇。

郑传清，法学硕士，全国检察机关优秀侦查能手，上海检察机关优秀侦查员，现任上海市松江区人民检察院反渎职侵权局副局长。主要研究方向：职务犯罪侦查学。在《人民检察》、《中国检察官》、《犯罪研究》、《反渎职侵权工作指导与参考》、《上海法学论丛》等学术刊物公开发表学术论文10余篇。

［核心提示］检察干警在线索初查中如果能够直接确定犯罪嫌疑人并查清渎职犯罪事实，应当“以人立案”，这是最为直接、有效且节约司法成本的侦查方式。但鉴于渎职犯罪案件日益隐蔽化、复杂化和智能化，以及犯罪嫌疑人和辩护律师对于抗侦意识和能力不断增强，固守“以人立案”模式可能导致反渎查案工作处于被动，甚至导致案件的流失。因此，当案情复杂不能确定犯罪嫌疑人但急需采用侦查措施、固定追诉时效、追回经济损失时，或者虽然确定了嫌疑人但渎职行为尚未查清、面临“三难一大”困境等情形，或者其他侦查工作的需要时，办案人员应拓宽思路，果断“以事立案”，通过灵活运用立案机制实现查清渎职犯罪、惩治犯罪嫌疑人、保障国家管理秩序和社会和谐稳定的目的。

【案情回顾】

2013年1月，上海某村村民集体到区政府上访，举报村委会原书记刘某某和原主任吴某某非法侵占巨额村集体资产，并将举报内容全部公布在互联网上。2013年1月31日，由区纪委、区国资委、区审计局、区公安分局经侦支队、区检察院反贪局、反渎局等单位和部门组成专案调查组进行调查。反渎部门分工内容主要包括：一是查清事实，确定损失数额；二是尽可能追回损失；三是查处渎职犯罪。（由于举报内容多，案情复杂，本案例仅摘取其中一节事实。）

区检察院反渎局于2013年2月将村民举报信件作为线索开始初查，经初查查明：上海某玻璃色素厂成立于1987年，性质属某村村办集体福利企业。1997年，该厂经区政府批复同意改制为股份合作制企业，改制后的玻璃色素厂全部为职工股，以全部财产独立承担民事责任，土地和厂房向村委会租用。该厂实际负责人吴某某于1999年开始担任该村村委会主任。2003年初，该村村委会与该玻璃色素厂签订《关于上海某玻璃色素厂第二次改制有关情况的处理意见》，擅自违规决定使用村集体资产承担该玻璃色素厂损失130余万元，并违法将村集体所有的10亩土地和厂房作价150余万元卖给该玻璃色素厂。两相抵消后，该玻璃色素厂仅向村委会支付了18万余元即获得10亩集体土地和厂房的所有权。2012年10月29日，该镇动迁安置管理办公室与该玻璃色素厂签订《企业动迁协议》，共计赔偿1500余万元，其中10亩土地赔偿和厂房共计赔偿950余万元。

在事实查清及经济损失数额已确定的基础上，笔者以区纪委调查组身份约谈吴某某，其在事实和证据面前主动交代了自己的违法违规行为，并表示愿意退还950余万元动迁补偿款。能够在线索初查过程中就顺利查清事实并挽回集体经济损失本是好事，但反渎局面临如下情形：一是反渎局尚未正式立案，如果吴某某将950余万元退还，那么立案之前追回的损失不属于司法追回，损害后果不复存在，其后的立案工作也就失去了基础；二是吴某某并非国家机关工作人员，不符合渎职罪的主体身份，反渎局查处渎职犯罪的目标是指向该镇政府负有村级集体资产审批、管理和监督等部门的有关工作人员，渎职犯罪嫌疑人较多但尚未全部确定，渎职犯罪事实也尚未全部查清，一旦贸然针对某个犯罪嫌疑人“以人立案”，就将暴露我局的侦查意图，很可能惊动其他犯罪嫌疑人，对全面查清渎职犯罪事实和全面确定犯罪嫌疑人不利。三是村民情绪激动，在调查期间又多次上访，且有越闹愈大的确实，给维稳工作带来的巨大的压力，如果能及时追回部分经济损失，能够有效的安抚村民情绪，平息事态。

为此，反渎局决定于2013年2月27日“以事立案”。3月初，吴某某向纪委上缴应属于村委会集体所有的动迁补偿款950余万元。根据两高司法解释规定，“经济损失”是指渎职犯罪立案时已经实际造成的财产损失，立案后不论以何种形式挽回的经济损失，不予扣减。挽回经济损失后，笔者继续以纪委调查组成员的身份隐藏侦查意图，开展侦查工作，并通过查阅和调取档案资料、走访相关部门、约访相关人员等方式，在未惊动任何部门和人员的情况下，确定了3名犯罪嫌疑人，查证了全部渎职犯罪事实并获取了全部定罪物证和书证。现案件已移送审查起诉。

一、“以事立案”的定义、法律依据及特征

（一）“以事立案”的定义

“以事立案”，是指公安局或检察机关依照管辖范围，对于发现的犯罪事实，或者对于报案、控告、举报和自首的材料，经过审查认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，犯罪嫌疑人尚未确定、或尚未全部确定、或因侦查需要暂不宜公开的案件，所依法作出的立案决定。

（二）“以事立案”的法律依据

《中华人民共和国刑事诉讼法》第107条规定：公安机关或人民检察院发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第176条规定：侦查部门对举报线索初查后，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当制作审查报告，提请批准立案侦查，报检察长决定。

2002年10月23日，最高人民检察院下发了《关于检察机关职务犯罪侦查部门以犯罪事实立案的暂行规定》（2003年1月1日起施行），为检察机关适用“以事立案”的方式来查办职务犯罪案件提供了直接的法律依据。《暂行规定》第3条规定：“人民检察院对于符合本规定第二条规定的贪污、挪用公款、私分国有资产和私分罚没财物犯罪案件；滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪案件，以及国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利、民主权利的案件，经过初查，具有下列情形之一的，可以以事立案：（一）必须通过侦查措施取证的；（二）证据可能发生变化或者灭失的；（三）犯罪造成的危害后果可能进一步扩大的。”

（三）“以事立案”的特征

1.“以事立案”的主体只能是公安机关或者检察机关。在我国依法享有侦查权的只有公安和检察机关，其他任何机关包括人民法院在内都没有侦查权。人民法院管辖的案件范围决定了其只能以犯罪嫌疑人来确定案件的成立，而不能单独以犯罪事实为依据来立案。

2.“以事立案”的条件。一是确定案件成立的首要条件是有犯罪事实存在。犯罪事实是指现有的材料能够说明存在危害社会的犯罪行为和后果。二是侦查机关已经发现或认为有犯罪事实。这个发现或者认为是侦查机关根据查证客观事实作出初步判断，还需要立案后的侦查工作进一步证实。三是依照刑法及其他有关法律的规定，该犯罪事实需要追究刑事责任；四是实施犯罪行为、造成犯罪后果的行为人不确定或者因侦查需要不宜公开。

3.“以事立案”的材料来源。主要有四种途径：一是任何单位或个人发现犯罪事实向司法机关报案或者举报；二是被害人对侵犯其人身、财产权利的犯罪事实进行控告或报案；三是犯罪嫌疑人向司法机关自首；四是司法机关自己发现，主要是指公安机关、人民检察院在调查研究或者办案过程中直接发现的犯罪事实。

4.“以事立案”的法律效力。“以事立案”是刑诉法明确规定的一项诉讼活动，标志着对犯罪侦查工作的正式启动。

可见，“以事立案”是与“以人立案”并行的立案方式，两者都是犯罪侦查工作启动的标志。但在渎职犯罪侦查实践中，检察机关反渎部门仍固守“以人立案”，极少采用“以事立案”。2002至2012年间，上海检察机关“以事立案”数量约为年均1件（由于“以事立案”数未计入报表无法统计具体数量）。2012年，上海检察机关“以人立案”的数量是38件，“以事立案”的数量仅为2件。

二、固守“以人立案”所面临的“三难一大”问题

（一）固守“以人立案”所面临的“线索发现难”

渎职犯罪大多为结果犯，因此渎职犯罪侦查的特点是由事到人，即反渎干警一般是在发现或获悉安全生产事故、经济损失、环境污染或百姓闹访等“后果”后介入调查。而犯罪嫌疑人实施渎职犯罪大多源于经济利益驱动或人情驱动，导致渎职犯罪具有很强的欺骗性、隐蔽性，渎职案件在发案之初往往是“听到辘轳响找不到井”。所以，反渎干警在介入调查时常常会说：“我知道这里面肯定有问题，但搞不清楚问题是出在谁身上，要发现渎职犯罪线索太难了。”这其实是一个普遍存在的误区，即反渎干警往往误以为发现线索就是要发现犯罪嫌疑人，却没有意识到事件本身就是渎职犯罪线索。

（二）固守“以人立案”导致“取证难”

取证难，一是调取书证难，二是获取言词证据难。“以人立案”后，必须第一时间向犯罪嫌疑人宣布立案并采取强制措施，并将立案决定及强制措施情况告知犯罪嫌疑人家属及其所在单位。对于犯罪嫌疑人所在单位而言，书证大多是其内部的规章制度、岗位职责以及档案资料等，这些材料通常具有内部性和私密性，单位在获悉员工被立案后往往出于同情或维护自身单位利益等原因，不愿意提供有关书证；对于犯罪嫌疑人而言，在被宣布立案后普遍存在胡编乱造，口供前后矛盾，尽力的掩盖自己的罪行等情形；对于证人而言，与犯罪嫌疑人通常是同事或朋友关系，在获悉犯罪嫌疑人已被立案后也普遍存在到案难，到案说实话难等现象。此外，涉及本单位领导的渎职案件，一般群众也不愿出证，唯恐领导打击报复和损伤本单位狭隘利益。

（三）固守“以人立案”导致“处理难”

渎职犯罪往往存在多因一果的现象，“以人立案”后，发案单位领导往往顾及与犯罪嫌疑人是多年的上下级、老同事、老同学等关系，出面为其说情，甚至主动包揽责任，致使责任分散，难以区分，犯罪嫌疑人也以此为借口逃避责任。且一些地区对党政机关的考核管理实行目标责任制，据此进行奖优罚劣，按照机关目标责任的要求，如果单位年内出现一起刑事案件，就取消单位评先资格。为此，发案单位领导必然想方设法，减轻犯罪嫌疑人的罪责。

（四）固守“以人立案”导致“办案阻力大”

囿于渎职犯罪主体的特殊性，检察机关查办案件的阻力无所不在。到哪个单位办案，查办哪个单位领导，都会被认为影响该单位的声誉，影响该单位领导的升迁。因此，“以人立案”后，发案单位的领导通常会以各种借口，对办案人员不配合、不支持，或者暗中撮合，大事化小、小事化了。甚至有的领导会认为，下属渎职行为都是在工作中发生的，只要没有贪污受贿就不算大事，顶多也就是工作责任心不强，并据此为犯罪嫌疑人遮拦说情，而不像贪污贿赂案件发生后主动避嫌，急于撇清关系。

“以人立案”的弊端在于将反渎侦查工作全部公之于众，立案后的侦查工作不再具有隐蔽性，如果检察机关反渎部门在“以人立案”前没有掌握好确实充分的定案证据，那么立案后很可能陷于被动。

三、“以事立案”在反渎实践中的重要意义和作用

（一）有利于运用各种措施锁定犯罪嫌疑人，破解“发现难”

当前许多渎职犯罪活动隐蔽性、窝串性较强，损害结果发生后往往不能及时锁定犯罪嫌疑人。“以事立案”不受“人”的约束，立案关口前移，能够迅速启动侦查程序，运用侦查措施，使反渎干警最大限度地发挥各种侦查手段的作用，从而使初查和侦查两个阶段能够良好衔接，有利于快速锁定犯罪嫌疑人。在某些情况下，检察机关“以事立案”后，虽未确定犯罪嫌疑人，但可以故意“走漏风声”，让嫌疑人误以为自己已经被检察机关锁定，当其想方设法采取补救措施，到处托人打招呼之时，恰恰是“自投罗网”，落入了检察机关设置的“圈套”中。上述案件中，我局就是在“以事立案”后，通过巧妙运用各种侦查措施最终锁定数名犯罪嫌疑人。

（二）有利于隐匿侦查意图，破解“取证难”

许多渎职犯罪具有智能性，且犯罪主体有一定职权，文化层次较高，手段狡猾，反侦查能力较强，在作案前往往经过深思熟虑，周密计划，作案时常常已设计好退路。一旦遇到案情复杂，犯罪嫌疑人不止一名的情况，反渎干警如果仅就某个已经浮出水面的嫌疑人“以人立案”，很可能无法全面查清犯罪事实。“以事立案”不需要对外宣告，不需要对“人”采取强制措施，反渎干警可以有效的隐匿侦查意图，巧妙运用调研、走访、调查等侦查技巧获取书证和相关证言，并有效避免嫌疑人毁证、串供、外逃等情形。上述案件中，我局就是在纪委调查组调查过程中“以事立案”，并巧妙利用纪委调查组成员的身份，在不惊动相关单位和个人的情况下，调取了证实嫌疑人主体身份和工作职责的书证，查证了嫌疑人渎职行为，并获取了嫌疑人及相关证人的口供。

（三）有利于占据主动权，破解“处理难”

根据“以事立案”的原则，立案的依据是检察机关认为存在且需要追究刑事责任的“报案、控告、举报、自首材料所反映的事实”，立案工作“对事不对人”。因此，反渎干警能够充分把握侦查主动权，进退自如，缜密思考“确定犯罪嫌疑人”后可能面临的主体身份、责任分散、因果关系、证据链条等问题，并在“以事立案”过程中全部予以解决，确保充分应对犯罪嫌疑人到案后的种种辩解及其他人员的主动揽责。上述案件中，我局就是在“以事立案”后牢牢掌握主动权，充分考虑嫌疑人到案后可能出现的各种辩解，并据此全面搜集定罪量刑证据，确保案件成为铁案。

（四）有利于缩小知情面，避免人情干扰，破解“阻力大”

中国社会是一个人情社会，查案过程中面临“说情风”和“拦路虎”现象极为普遍。快速“以事立案”的好处，一是立案不对外公开且不针对具体人员，有效减少了打招呼人群；二是如果遇到打招呼的情况，反渎干警可以案件已立案没有退路为由巧妙回绝；三是以事立案相对保密，避免了有些发案单位甚至在查案过程中人为设置障碍，减小办案难度。上述案件中，我局“以事立案”外界毫不知情，有效的缩小了知情面，避免了办案阻力。笔者认为，即使遇到“消息灵通”人士上门说清，反渎干警完全可以检察机关已立案没有任何回旋余地为由予以婉拒。

（五）有利于固定损害后果及追诉时效，避免渎职人员逃避处罚

渎职犯罪分子的一般刑期都在3年以下，根据《刑法》规定，犯罪法定最高刑为不满5年有期徒刑的，经过5年期限不再追诉。即使是情节特别严重的渎职犯罪，法定刑一般是3年到7年，根据《刑法》规定，经过10年期限不再追诉。而由于渎职犯罪行为极具隐蔽性，反渎干警在追诉时效即将届满时才发现渎职犯罪线索的情形时有发生，渎职办案实践中也出现过由于无法确定犯罪嫌疑人未能及时“以人立案”，导致超过追诉期，渎职犯罪分子逍遥法外的情况。因此，在发现渎职犯罪线索却不能及时确定犯罪嫌疑人时，及时“以事立案”有利于固定追诉时效，避免渎职犯罪分子逃脱处罚。

渎职办案实践中还曾经出现过这样的情况，某地检察机关反渎部门介入一起“经济损失”事件调查后，由于无法确定犯罪嫌疑人不能“以人立案”，将全部精力投入到锁定嫌疑人工作中，孰不知嫌疑人在被反渎干警锁定前就将全部“经济损失”退还。由于两高司法解释将“经济损失”界定为渎职犯罪立案时已经实际造成的财产损失，如果在立案前将“经济损失”归还，则损害后果不复存在，渎职立案工作也就失去了基础，从而放纵了犯罪分子。而“以事立案”后，即使尚未确定犯罪嫌疑人，根据两高司法解释，不论何种方式挽回的经济损失，均不予扣减，有效防止了类似情况发生。上述案件中，我局在尚未确定嫌疑人的情况下，通过“以事立案”挽回巨额经济损失，既服务了地方经济发展大局，又为渎职犯罪查办打下了坚实的基础。

（六）有利于减小办案风险和因撤案带来的负面影响

传统的“以人立案”后，讯问过程中要防范办案安全，侦查过程中要防止毁证、串供，如果采取了羁押强制措施，一旦案件质量出现问题，还可能面临国家赔偿和当事人闹访的压力。相较而言，“以事立案”的优势在于：第一，有充裕的时间确保对犯罪嫌疑人采取强制措施之前全面查清案情，形成完整的证据链，避免确定犯罪嫌疑人后案件出现反复。因为“以人立案”侦查方式是经过初查，查明犯罪嫌疑人后才能立案，但许多关键的定案证据是“外围”初查工作无法获取的，而“以事立案”后，可以依法采取相应的侦查手段，获取“内部”证据。第二，“以事立案”并不针对个人，有利于反渎干警在侦查中进退自如，即使遇到无法确定犯罪嫌疑人或已过追诉时效等问题必须撤案时，也不会引发刑事赔偿和嫌疑人闹访等恶性事件。在某些特定的情况下，例如初查中嫌疑人的主体身份、岗位职责、渎职行为、因果关系尚未完全查清的情况下，可以选择通过“以事立案”的方式将案情彻底查清后再行确定犯罪嫌疑人，这也是对反渎干警尤其是办案经验尚不丰富的年轻干警成长的保护。

（七）有利于平息事态，缓解矛盾

许多渎职案件往往是因为危害结果出现而案发，这类案件危害结果明显，社会影响较大，群众反映强烈，但犯罪嫌疑人又难以被发现，此时如果仅强调“以人立案”，在未确定犯罪嫌疑人之前，检察机关极为被动，既不利于制止危害结果的扩大，又不利于社会影响的消除，也不利于对犯罪嫌疑人的查处。在这种情况下，如果换一个角度，对已经发现的犯罪事实“以事立案”，既能向被害人及人民群众表明查处犯罪决心，又能积极采取主动有效的侦查手段，在人民群众的配合支持下，寻找犯罪嫌疑人，也能积极追回损失，不必担心尚未“以人立案”就追回损失导致案件流失的风险，最终达到侦破全案、平息事态、化解矛盾的目的。上述案件中，集体上访的村民本已租好两辆大巴准备到市政府上访，我们及时“以事立案”并积极追缴经济损失，村民在获悉吴某某主动退回950余万元后，主动停止上访。

四、反渎查案中运用“以事立案”应注意的问题

（一）“以人立案”和“以事立案”的选择问题

渎职犯罪侦查最终指向的是具体的犯罪嫌疑人。反渎干警在线索初查中如果能够直接确定犯罪嫌疑人并查清渎职犯罪事实，应当“以人立案”，这是最为直接、有效且节约司法成本的侦查方式。但鉴于渎职犯罪案件日益隐蔽化、复杂化和智能化，以及犯罪嫌疑人和辩护律师对于抗侦意识和能力不断增强，固守“以人立案”模式可能导致反渎查案工作处于被动，甚至导致案件的流失。因此，当案情复杂不能确定犯罪嫌疑人但急需采用侦查措施、固定追诉时效、追回经济损失时，或者虽然确定了嫌疑人但渎职行为尚未查清、面临“三难一大”困境等情形，或者其他侦查工作的需要时。反渎干警应拓宽思路果断“以事立案”，通过灵活运用立案机制实现查清渎职犯罪、惩治犯罪嫌疑人、保障国家管理秩序和社会和谐稳定的目的。“以事立案”实际上是侦查措施的灵活运用，其最终目的是为了更准确、全面的“以人立案”。

（二）立案与撤案的问题

“以人立案”强调成案率、起诉率和有罪判决率，撤案就意味着错案，撤案率是衡量侦查工作优劣的重要标准。许多人将此归咎于检察系统考核机制的不合理，其实不然，笔者认为，“以人立案”必须慎之又慎，因为经过立案和强制措施宣告程序后，被查处对象的法律身份已被定性为犯罪嫌疑人，人身自由也受到限制，而且外人已将犯罪嫌疑人视作犯罪分子。一旦撤案，犯罪嫌疑人及其家属必将强烈反弹，如果采取了羁押强制措施，还将启动国家赔偿程序，案件承办人和所在单位将面临巨大的压力。实践中，渎职案件撤案后，原犯罪嫌疑人长期上访，索要巨额赔偿的事例比比皆是。“以事立案”对事不对人，不涉及立案宣告和采取强制措施等问题，反渎干警的侦查过程就是还原事实的过程，既要搜集有罪证据，也要查证无罪证据，通过侦查即使无法确定犯罪嫌疑人，或确定嫌疑人但定罪证据不足，或不需要追究刑事责任时，可以选择撤案而不必担心出现犯罪嫌疑人强烈反弹的问题。因此，当“以人立案”时机尚不成熟，且初查工作又无法进一步深入的同时，应果断“以事立案”，牢牢把握侦查工作的主动权。

（三）立案与强制措施的关系问题

“以人立案”必须在立案后对犯罪嫌疑人采取拘留、监视居住或取保候审等强制措施，但反渎干警切勿将此惯性思维导入“以事立案”。由于“以事立案”对事不对人，目的是为了确定犯罪嫌疑人、查清渎职犯罪事实、固定损害后果、切断追诉时效或隐藏侦查意图，无须采取强制措施。因此，“以事立案”后不宜、也无必要马上传唤或拘传涉案人员，特别是重大、疑难、复杂案件，更应避免打草惊蛇。反渎干警应充分利用好“以事立案”给侦查工作预留的时间和空间，抓紧侦查取证，待时机成熟后再履行“确定犯罪嫌疑人”法律手续，向犯罪嫌疑人宣告立案并采取强制措施，确保案件质量。

（四）“以事立案”的法律文书制作问题

“以事立案”同“以人立案”一样，都应依法制作法律文书。目前在办案实践中统一使用的《立案报告》和《立案决定书》格式和内容都是针对“以人立案”案件制订的，在“以事立案”时不能照搬硬套，应把重点放在犯罪事实的表述上，不必提及犯罪嫌疑人的情况。确定犯罪嫌疑人后，不需要另行立案，应当制作《确定犯罪嫌疑人报告》，报告经检察长批准后相当于“以人立案”，应立即对犯罪嫌疑人宣布立案并采取强制措施。