现阶段我国保障性住房问题研究

钟春生

摘要：目前我国住房水平存在区域上的不平衡性，城乡之间存在较大差距，不同收入水平家庭的住房水平也存在很大的差异性。因此，我国政府需要加快建立和完善我国的住房保障体制，解决中低收入家庭的住房问题，促进住宅与房地产业以及国民经济的持续、健康发展。

关键词：保障性住房；问题；研究；

中图分类号：TU984文献标识码： A

所谓保障性住房，指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房，具体包括：一是商品双限房，是指可以让城市中低收入家庭有能力购买的商品房，是一种限户型、限房价的保障性住房；二是经济适用房，指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房，具有经济适用的特点。这类住宅因减免了工程报建中的部分费用，其成本略低于普通商品房； 三是廉租房，指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。四是政策性租赁房，是指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。

一、我国住房的政策背景

我们需要在对我国现阶段社会经济条件和住房问题深入了解的前提下，制定并不断调整完善我国的保障性住房政策。我国现阶段住房问题的主要特征如下：

1、我国的国民经济仍相对落后，正处于快速城市化的过程中，大量农村人口向城市迁移，并以农民工的形态进入城市务工，他们微薄的收入使得他们无力在城市中获得稳定的住所，缺乏必要的住宅保障需要大量的住房。

2、普通居民的收入偏低，贫富差距仍在继续拉大，购房资本、需求及期望不均问题更加明显。对于人均收入纺锤形模型的底部，包括一部分中间位置的群体来说，价格高涨的商品房大大超出其承受能力。而处于上部的不断壮大的中产阶级却对住房在数量和质量上提出了更高的要求。

3、经过多年推行国家福利分配的住房政策，国家不堪重负，于是进行住房改革，减少对住房市场的干预，但这样加重了对市场调节机制的依赖，再加上房价高涨的冲击，房改思路渐渐偏离了轨道，出现了“市场甩掉保障远远跑在前头”的局面，中低收入者的住房问题也成了影响社会的民生问题。

4、我国当前保障性住房建设和管理总体上尚带有探索性质，缺乏系统性的制度体系。因此上至保障性住房供应体系的制度目标、主要机制，下至保障性住房产品的类别、保障范围、保障方式等都尚不规范和系统，存在碎片化、错位等各种相互矛盾的问题。如市场中各类保障性住房划分不规范，中央政府与各级地方政府之间、政府和企业之间在保障性住房建设方面的权责不明晰，分配错位。

二、政府对住房问题实行必要的干预。

根据西方经济学的基本理论，市场是配置资源的有效方法，市场只有在完全竞争、信息充分、没有外部效应的条件下，才能实现帕累托最优。但是由于住房的特性，如不可移动性、土地资源稀缺性、价值量大、使用期限长等，并且住房问题关系到国家社会民生和谐，可见住宅市场是一个不完全竞争的市场，仅靠市场这只无形的手调节和配置资源是缺乏效率的，不能达到最优，这就需要政府的干预。

通过对发达国家住房机制的研究发现，所有发达国家的政府都根据各国的实际情况，通过政治、法律、经济等力量或资源，对住房的生产、供给和消费实行干预，形成住房政策。这些宝贵的经验值得我们总结和借鉴。我国正处于城市化的高速进程中，导致了土地供应紧张、住房短缺等问题；另外，近年来房价疯涨，脱离了多数中低收入家庭的实际购买能力，无法通过商品房市场解决其住房问题。这些情况决定了我国政府需要对住房政策进行实践和探索，并通过住房制度、政策对住房问题实行干预。

“住房政策是指任何持续的行动过程，旨在对住房状况发生影响。”从根本上将“民生和谐”的概念融入到房地产调控的全局当中，这对于整个行业以及社会发展来说，都具有十分重要的意义。就本质而言，任何形式的市场经济健康发展都离不开政府宏观调控的引导，但政府调控不等于市场问题得到解决，而且即使市场中存在的问题得到解决，也不意味着政府可以收手不再调控。要明确：“市场”和“政策”是社会经济发展必不可少的“两条腿”，二者并驾齐驱、缺一不可。

三、保障性住房我国保障性住房建设实施中存在的问题

(一) 在法律制度上存在先天不足

1．法律效力先天不足

统一的住房保障制度法律法规缺失。发达国家建设住房保障的一个重要经验就是立法先行。在我国只是国务院发布的通知或意见、各部委出台的管理办法和条例以及地方政府适用于本地区的管理办法。法律保障滞后，相关部门和各级政府的权力和义务就缺乏严格的界定，对公共权力的限制也无从谈起，更不能保证住房保障制度建设和落实过程中的公正性。

2．制度实施先天不足

社会转型背景下的政府职能缺位与中央和地方政府的权责( 能) 平衡。社会转型必然要求政府职能的转变，从全能型的政府转变为提供公共服务为主的政府。住房体制改革后，在调节住房二次分配的领域、保障居民的基本居住权方面，出现了职能缺位，与住房保障相关的制度设计滞后。

3．政府内部结构先天不足

目前住房保障制度中的部分问题起因于地方政府层面上或明或暗的“软阻力”，而“软阻力”则于中央和地方政府间不平衡的权责关系密切有关。在现行的财政分配体制下，中央政府和地方政府的事权与财权存在不对等情况。由于政府执行主体不恰当的利益追求，出现对政策的抵制执行现象，导致政府执行力的丧失。

(二) 在政策制定上不合理

1．政策偏移现象严重

在我国保障性住房政策的执行过程中，政策偏移的现象十分严重，导致经济适用房不“经济”、廉租房不“廉价”的现象，并不能切实解决中低收入者的住房难题。

2．界定标准模糊

在我国保障性住房的界定标准中，由于存在着对适用人群界定不清的空白区间，导致了“夹心层”这一特殊的社会群体的出现，并有日趋扩大的倾向，从而使政府的相关政策效力大打折扣。

3．监督机制缺失

在我国保障性住房的发展历程中，由于还没有建立起完善的审查、申请、审批和退出机制，因此在交易过程中还存在诸多的“灰色区域”，使监督机制形同虚设，有时成贪腐和公权寻租的工具。

(三) 在具体操作上存有问题

1．保障对象参与的缺位

政府投入大量资金及土地资源建设保障性住房小区，建成后却无人问津，造成大量的资源浪费。究其根本原因，在于保障对象参与的缺位，目前保障性住房用地大多为城市边缘用地，交通不便，配套不全，政府一厢情愿地建设保障性住房，却不管所提供的是否为保障对象所需要的，最终导致保障对象“用脚投票”。

2．居住空间分异

居住空间分异是指不同职业背景、文化取向、收入状况的居民在住房选择上趋于同类相聚，居住空间分布相对集中、相对独立、相对分化的现象。目前保障性住房大多为集中建设，这样极易产生居住空间分异现象，低收入群体过度聚集并与其他社会群体隔离，由此会引发大量问题，从欧美等国家经验来看，居住空间分异不仅会带来高密度、拥挤、公共设施匮乏等城市环境方面的问题，而且会引发诸如犯罪率提高、失业、严重依赖社会福利政策等社会问题。

3．公共财政投入不足

投资比例过小，保障性住房供需严重失衡。一个完善的住房保障制度背后必须有强大的公共财政和相应的投资支持，只有如此才能保障相关政策的有效实施，保障中低收入群体的基本居住权。

4．经济适用房制度存有弊端

经济适用房自诞生至今，就一直争议不断。问题的根源在于它是介于市场经济体制和计划经济体制之间的一个“混血儿”。

(1)经济适用房制度监管和退出机制不完善

经济适用房供给政策在缓解住房供需矛盾、抑制房价方面做了一定贡献，但是因监管不到位、退出机制不完善也遗留了很多问题。比如，经济适用房面积过大、分配不均、通过经济适用房操作获取暴利等问题，政策的实际效果与预期目标相差甚远。

(2)位置偏远，配套设施不完善

经济适用房多是成片开发在城郊地带，居住环境普遍较差，交通不便，增加了居民的生活成本，因而出现对来之不易的房屋“弃购”现象。因居民全部为低收入家庭，容易在城市边缘形成新的穷人区， 造成居民的心理压力，从而造成一系列的社会和环境问题。

5．廉租房制度不健全

(1)廉租房适用对象的范围有缺陷，收入标准划分困难

《廉租住房保障办法》将廉租住房适用对象设定为“城市低收入住房困难家庭”，但仍有一大部分住房弱势群体不在保障之列。就低收入的标准如何定性、居民的收入状况如何确定，这是资格审查不可回避的问题，同时还存在一个如何监督收入变化的问题。

(2) 资金的来源不足，渠道有限

从已开展廉租房城市实际运作看，各地都是以住房公积金增值收入和财政拨款为主的。而在一些经济欠发达的城市，由于经济发展水平不高，财政实力不足，无法提供足够的资金用于廉租房建设和租金补贴。住房公积金增值的收益本身就不多，在提取公积金过后，再加一些管理费用已所剩无几，社会捐赠的资金更是少之又少。

(3)廉租住房的供给量不足

2010年至今，我国所有城市新提供的廉租房占住房总数不到 1% 。此外，廉租住房管理存在漏洞，不少城市没有负责廉租住房建设的专门机构，资金来源缺乏制度化，有些地方对城镇低收入家庭的住房困难的底数还不是很清楚，一些地方政府片面追求 GDP 的政绩观没有根本转变，这些都成为落实城市廉租住房制度的“拦路虎”。

6．限价房政策实施存有问题

(1)难以对限价房进行准确的定价

在对限价房进行定价时，由于政府、开发商及申购者三方的立场不一，使其对限价房的价格观点各异。如何制定一个合理的价格，使政府、开发商、申购者三方都能接受和满意，是实施限价房面临的关键问题之一。

(2)限价房监管难，管理成本过高问题

由于限价房属于政策保障性商品房，购买者认为限价房就是政府房，由政府负责限价房工程全过程的监管。

1、保障房的内涵不清，任何“非商品房”都可往里装

从资源配置方式的角度，普遍的观点认为保障房就是与完全市场化的住房配置产品——商品房相对应的住房产品。

2、低保障范围目标与现实中扩大化的保障对象矛盾

鉴于我国当前经济和社会发展水平限制以及将市场作为资源配置基本方式的发展理念，长期以来我国政府一直秉持提供相对较低的住房保障范围和水平的执政理念。但现实中保障对象界定依据多样化，各地纳入保障房供应的人群多种多样，现实分配与“20%的城镇低收入家庭”设计标准严重不符，公平性受损。

3、各级政府保障责任分工不清，保障房建设“缩水”

实践中，由于立法上尚无明确规定各级政府分别应对住房保障的实现途径如资金投入、质量监管、运营管理等承担何种具体责任，各地的保障房建设存在各种避重就轻，规避责任的情况。

四、对我国住房政策未来发展的建议

我国目前的住房政策仍然存在着各种问题，如法律保障不健全，缺乏长期的科学发展计划，操作不透明、不规范，公平性、合理性、经济性不高，金融保障乏力，等等。

1、我国有必要尽快建立完善与住房政策相关的专门性法律、法规保障体系。政策法规的完善不仅为政策的实施提供法律依据，还为居民享受住房权益提供法律保障。依据这些法律，地方政府应成立专门的机构来保证国家各项政策措施的落实，并且协调各部门的工作，运筹各种资源和分配。

2、规划住房发展计划应体现科学性、合理性、经济性。切实考察当地的经济发展水平、人口规模及增长速度、居民收入水平、城市扩建速度、建筑成本、户型结构供求关系等要素，建立相应的数学模型。根据通行的住房五年周期理论，制定当地住房规划，做到供需平衡、价格合理、户型合理、经济适用。

3、具体操作应严格按程序，彰显公平。彰显公平本来就是公共住房政策的目标。政府在住房的管理和分配中应扮演“主导者”的角色，保证政策真正为中低收入阶层服务，操作过程公开、透明、合法。

4、加大住房金融政策支持，实行供给补贴和需求补贴相结合的住房财政政策模式。同时，拓宽经济适用房资金来源渠道，建立政策性机构和商业机构互为补充的金融体系。

结语：综上所述，在大力推进保障房建设的初期，由于住房保障制度提出时间较短，政策制度的制定不可避免地存在一些的缺陷，伴随着住房保障制度的实施，也会不断涌现出事先无法预料的新问题，这就需要不断针对新问题进行研究，在实践中不断修正提高。

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