逐步减少强制监理是监理行业健康发展的必由之路

杨海平 杨春枫

摘要：自1988年我国在基本基本建设领域推行建设工程监理制度以来，工程监理引起全社会的广泛关注和高度重视，在工程建设中发挥了重要作用，但监理行业长期存在的各种问题和争议，使我们不得不考虑监理行业的下一步发展方向。

关键词：与时俱进 ，取消强制监理，健康发展

中图分类号：G3536文献标识码： A

经过26年的发展，我国监理行业已经形成规模，拥有一支相当数量的监理队伍，在过去26年的基本建设中发挥了重要作用，但监理行业一直处于低水平发展，简单的数量增加，监理定位不清，职责不明，水平不高，业主不愿意，政府不满意，社会形象差等问题十分突出。监理行业如何走出困局，是政府高层和监理行业都不得不面对的一个问题。

2014年7月1日，住房城乡建设部发布了《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，为监理行业的发展指出了一条明路。其中第七条说到“进一步完善工程监理制度。分类指导不同投资类型工程项目监理服务模式发展。调整强制监理工程范围，研究制定有能力的建设单位自主决策选择监理或其它管理模式的政策措施。推动一批有能力的监理企业做优做强“。第十五条指出“强化施工安全监督。支持监管力量不足的地区探索以政府购买服务方式，委托具备能力的专业社会机构作为安全监督机构辅助力量”。

文件发布后，在业界引起了巨大反响，相当一部分监理行业的专家、理论研究者都支持建设部的决定，但反对的声音明显占了上风，反对的理由包括地方主管部门通过媒体发布的信息，无一不是曲解文件精神。文件明确指出“进一步完善工程监理制度。分类指导不同投资类型工程项目监理服务模式发展。调整强制监理工程范围，选择部分地区开展试点”，反对的人界定为“取消监理制度或取消强制监理”。调整强制监理的工程范围对基本建设和监理行业真的是洪水猛兽吗？抛开一切利益纠葛，我们单纯从理论上讨论一下这个问题。

一:当初推行监理制的背景条件已经发送重大变化。

我们回顾一下我国建设监理制度产生的背景：从新中国成立直至20世纪80年代，我国固定资产投资基本上是由国家统一安排计划，由国家统一财政拨款，建设工程的管理基本上采用两种形式：对于一般建设工程，由建设单位自己组成筹建机构、自行管理；对于重大建设工程，则从与该工程有关的单位抽调人员组成工程建设指挥部，由指挥部进行管理。由于这两种形式都是针对一个特定的建设工程临时组建的管理机构，相当一部分人员不具有建设工程管理的知识和经验，因此，他们只能在工作实践中摸索。而一旦工程建成投入使用，原有的工程管理机构和人员就解散，当有新的建设工程时再重新组建。这样，建设工程管理的经验不能承袭升华，用来指导今后的工程建设，而教训却不能重复发生，使我国建设工程管理水平长期在低水平徘徊，难以提高。投资“三超”（概算超估算、预算超概算、结算超预算）、工期延长的现象较为普遍。80年代我国进入改革开放的新时期，国家在基本建设和建筑业领域采取“投资包干责任制、工程招标投标制”等重大的改革措施，传统的建设工程管理形式难以适应我国经济发展和改革开放新形势的要求。在这种情况下，监理制度应运而生，建设部于1988年发布了“关于开展建设监理工作通知”，明确提出要建立建设监理制度，建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作，以提高建设水平和投资效益。

从以上我们不难看出，建立监理制度的背景是建设单位（主要是国有投资）管理力量薄弱，人员临时抽调，项目完成后解散，不能够总结经验教训，建设管理水平低，投资三超工期延长现象严重等，这一切都是80年代国有投资的真实写照。

现在的基本建设是什么样的呢？一个是投资多元化加速，大量外资、民营资本进入基建市场，国有投资所占比重逐步减小，二是建设工程管理人才大批涌现，单位用人合同化，人才基本社会化，单位人的概念逐步消失，三是国有企业基建投资自身管理队伍专业化。在80年代迫切需要监理的背景都不存在了，在80年代，一个单位搞基建，要想进一名专业技术人员，要办理工作调动，户口关系，粮食关系，政审，调档，进人指标等，手续办齐了，工程也快结束了。而现在，大多数国有企业都是合同制员工，在基本建设管理岗位上，不用发招聘启事，各层次的技术管理人员的应聘简历都堆满了办公桌。从目前实际的项目管理现状来看，大部分国有建设单位的基建团队，其技术力量、制度流程、管控能力、管控成效，都远远要大于现场监理，大多数建设单位完全有能力做好业主方的项目管理工作，不需要监理的协助。总之，实行监理制的背景已经变化，不存在了。

二：强制监理下的庞大市场需求，不是真正的市场需求.

相应带来的不是监理行业的真正繁荣发展，而是虚假繁荣，畸形发展，低水平发展。庞大的市场需求涌入了相当多的投机客，使得真正想提高咨询服务水平的监理企业也很难提高发展。监理行业多年来一直普遍存在以下现象：第一是有监理工程师注册证的不从事监理，现场从事监理的大多没有注册证，相当一部分有能力的国家注册监理工程师把证书注册在公司，但却在从事设计、建设单位管理人员等工作，不屑从事监理工作；第二是监理工程师证书需求量大，持证就有利可图，导致假证横行，许多根本不是工程类的人员，通过各种办法满足考证条件，通过考试后证书用来挂靠收费。第三是监理人员待遇低：监理员比不上建筑工人，监理工程师比不上施工员，总监比不上项目经理，收入上不去，何谈高智能、高素质的技术服务？待遇低、人才少、服务差、收费低形成难以突破的恶性循环，一旦有真正的高端服务需求，也没有承担能力。第五是监理阴阳合同，阴阳合同的核心差异在收费上，标准收费的合同用来应付政府主管部门，真正的收费只有当事人清楚。这些都是强制监理违背市场规律带来的结果，只要减小了强制监理范围，这些问题迎刃而解。

三：有人认为对于一些不诚信的开发商，需要监理行业。

其实这是一种观念定位错误，靠监理单位约束委托人是不现实的，也是不可能的，这也不是监理的职能。对于不良开发商，需要的是政府的监管，需要政府考虑如何切实落实“项目法人责任制”。从现状来看，监理大多是充当替罪羊的角色。所以这一块市场的问题，不是实行监理制能解决的，有了监理，只会使问题更加隐蔽而已。

四：调整强制监理工程范围，有利于明确监理的定位。

传统监理教材《建设工程监理概论》中指出“建设监理制作为工程建设领域的一项改革举措，旨在建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作，以提高建设水平和投资效益”。《建筑法》第三十二条“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督”。《建设工程施工合同》(示范文本)GF-2013-0201 第4.1条“监理人应当根据发包人授权及法律规定，代表发包人对工程施工相关事项进行检查、查验、审核、验收，并签发相关指示”。可以说，无论是监理理论，还是法律法规，对监理的定位非常清楚，就是受建设单位委托，代表建设单位对工程进行管理。因此，监理不是独立的第三方，也不宜做为独立的责任主体，只应在监理合同委托的范围内承担建设单位的责任。

五：调整强制监理工程范围，逐步减小强制监理工程范围，并不是要取消监理制度。

从监理的定位可以看出，监理的管理就是建设单位管理的一部分，对于政府来说，只要切实落实建设项目法人责任制，把是否需要监理的权力交给项目法人，由他们根据自身条件和需求，决定是否委托监理和委托的范围，政府的监管对象是项目法人，只要监管到位，出不了乱子的。这也符合十八大“依法治国，把市场的事情交给市场”的精神。

调整强制监理工程范围，并不违反《建筑法》。《建筑法》第三十条规定“国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”这一次建设部发文，准备试点调整强制监理范围，正是《建筑法》精神的体现。

调整强制监理工程范围，有利于厘清建设工程安全生产的责任归属问题，促使建设工程安全生产管理回到《安全生产法》的轨道上来，为废除违反上位法的条例第十四条打下良好基础。

结束语：完善工程监理制度，调整强制监理工程范围，逐步减小强制监理工程范围，是我国建筑行业发展到目前阶段必然的趋势，是适应目前基本建设现状的选择，不但顺应了市场经济的自然规律，也可以解决监理行业自身存在的诸多问题，促进监理行业朝着规范健康的方向发展。

参考文献：《建设工程监理概论》(2003年版)ISBN 7-80011-786-3