“营改增”对中央与地方收入分配关系的影响

李秀霞

以完善税制，消除重复纳税，降低企业税收成本为出发点，2012年1月1日起，我国在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点，正式拉开货物劳务税收制度改革序幕，并计划在“十二五”期间完成。截止2013年8月1日，“营改增”范围已推广到全国试行，政策成效显著。按我国现行分税制要求，营业税属于地方主体税种，是地方财政收入的主要来源，增值税是中央地方按75∶25分成的共享税。“营改增”意味着营业税逐步消失，增值税取而代之。地方主体税种转变为中央地方共享税，结果将会影响中央地方财政收入，而中央与地方的收入分配关系也将面临调整。

一、“营改增”下中央地方财政收入情况分析

（一）中央财政收入步伐稳健前行

营改增以来，我国中央财政收入步伐稳健。中国经济网，《经济日报》报道：财政部23日发布的数据显示，2013年全国公共财政收入129143亿元，比上年增长10.1%。在逐步回暖的财政收入中，中央财政收入经历了先降后升的“V形”反转，上半年增速仅为1.5%，在下半年经济形势向好的情况下，中央财政收入全年同比增长7.1%，以0.1%的优势完成预算目标。上半年中央财政收入增速缓慢不乏“营改增”的政策效应：一是“营改增”实施后各试点地区都出现了不同程度的减税，税收收入下降一定程度抑制财政收入总体增长；二是“营改增”带来的“阵痛”效应、洼地效应等等导致一些企业及地区的消极应对，从而影响企业经营效益及地区经济发展，从而影响财政收入；下半年随着“营改增”试点扩大及实践中的各种信息反馈，国家相关扶持政策出台、纳税主体逐渐适应税改环境、思想逐步转变，由此促进经济形势逐步好转，如“营改增”给餐馆、商店等服务行业带来了减税，税负减轻带来了购买成本的降低，从而刺激消费，促进经济增长，带来了财政收入回暖。

（二）地方财政收入步伐跌撞前行

“营改增”下，增值税收入在地方税收收入中所占比重会有所提高；试点行业增值税税率相对原营业税税率有提高也有降低，但由于增值税可以抵扣、避免重复纳税等优点，地方所获得的该类增值税收入相对改革之前的营业税收入整体将会下降不少。据广东国税局的数据显示：“截至2013年10月底，广东全省20.36万户试点纳税人累计共申报缴纳应税服务增值税101.81亿元，累计为增值税纳税人减负近119亿元”。换言之，截至2013年10月底，广东全省增值税收入相比改革前增加101.81亿元，而相比改革前的营业税收入减少将近119亿元 （忽略其他影响因素）。可见，增值税全面取代营业税后，若保持原分成比例不变，地方增加的增值税收入将远远不够弥补所减少的营业税收入，地方财政收入将大受冲击［1］。此外，各试点地区按照国家要求出台“营改增”过渡性财政扶持政策，对因“营改增”税制转换而增加税负的试点企业给予政策资金扶持，这一定程度上增加了地方财政支出。财政收入下降，支出上升，收支矛盾突出。地方财政收入步伐可谓是跌撞前行。

（三）中央与地方收入分配关系被打乱

目前地方财政收入尚未受到上述提到“营改增”所带来的冲击影响，这主要原因在于国家出台的现行过渡性政策，即《营业税改征增值税试点方案》提到的“试点期间保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库”。

既然是过渡，就不具备可持续性。改革前，营业税是地方的主体税种，2009年统计数据显示，营业税收入占地方税收总额的33.8%，是地方税收的最主要来源。改革后，取而代之的是增值税，其收入按75∶25的比例在中央与地方之前进行分配，由此造成现行分税制下的央地收入分配关系被打乱，单纯从表面的分成情况来看，地方财政收入有所削弱。收入影响财权，财权影响事权，如果不根据实际情况进行适当协调，势必影响地方政府履行职能及支持税改的积极性。

二、科学理顺中央与地方收入分配关系

关于“营改增”后中央与地方收入分配关系的调整，有业内专家建议调整增值税的分成比例，从之前中央75%、地方25%调整为中央和地方各50%或是中央60%地方40%。适当调高地方分成，以弥补增值税全面取代营业税后，地方所增加的增值税收入与所减少的营业税收入之间的缺口，具有一定的可行性，因为还是现行的维持地方既得利益。但事实上中央和地方收入如何分成涉及到地方的经济利益、地方政府的事权与支出责任，其中的复杂程度不是一个简单的分成比例就可以解决的，这有必要进一步结合本土实际，寻找更科学更行之有效的具有中国特色的方式。

（一）建立财力与支出责任相匹配的收入分配机制

目前我国地方财政收入基本是通过 “中央先收后拨”的形式取得，级级上缴，层层下拨，中间经过一系列的行政审批制度，如此造成下级政府尤其是市级及以下的地方政府财权薄弱，财力不足，从而引起地方政府行为缺位。如今“营改增”又一定程度上冲击地方财政收入，在这形势下，改变目前现状，建立财权与事权相匹配的财政收入分配机制是当务之急。可从以下几方面考虑：

1.转变地方财力实现方式，优化财政支出结构

地方财力需求选择直接留存方式而非先上缴后下拨，减少传递，缩短时间，避免资金中间出现分流，提高效率，及时满足地方事权需要；此外，优化财政支出结构，控制地方非必要性支出，将资金花在刀刃上，继续落实中央厉行节约要求，从严控制“三公经费”等一般性支出，提高财政支出效益，增加财力；

2.进一步完善转移支付制度

为了弥补没能达到一定收入规模的地方政府收入缺口，考虑地方政府的事权和支出责任需要以及提供地方性公共产品等情况，应进一步完善中央与地方两级财政的转移支付关系。优化税收返还机制，降低专项补助支出，提高一般性转移支付的比例，资金向标准财政收支缺口大的地区转移，有效解决贫困地区的财力不足问题，带动欠发达地区经济健康发展，缩小地区间的财政差距。

（二）建立具有弹性的中央与地方税收收入分配机制

目前我国各地资源禀赋不均，地区经济发展程度不均衡，如果税收收入分配制度单一，将更加剧地区间财力不均的问题，因此有必要结合我国国情，因地制宜，改变目前的用统一比例来确定各共享税在各地区与中央分成的做法，采用结合地区经济发展水平（如年度人均GDP）或消费水平来确定税收收入分享，建立具有弹性的中央与地方税收收入分配机制。如：所得税（包括企业、个人）的形成以企业利润、个人所得为税基，而企业和个人利润所得的形成、提高离不开经济的发展，反过来也会促进地区经济水平的提高。因此，关于所得税的共享，可以以各地区经济水平的高低来确定分成比例。具体做法是根据年度人均GDP将各地区经济水平划分等级，不同等级对应不同的分成比例（如表1）。等级越高的经济水平越高，地区所获成数越低，上交中央的成数越高；相反，地区所获成数应越高，以保证该地区的财政收入，缩小地区间的收入差距。

表1 所得税分成比例

再如：关于增值税的分享，“可按照各省的增值税消费品在全国的消费比例，作为分享增值税收入的依据，因为增值税是对消费品所征收的一种税，增值税的税负最终是转嫁到购买消费品的消费者那里，这有利于体现税收的公平性，同时也解决了现行增值税收入与税源挂钩的问题，税源在哪个地方，哪个地方就取得收入”。

（三）适当扩大地方政府“税权”

目前我国税权高度集中中央的现状一定程度上影响了地方政府税收征管效率。实践中，地方政府由于缺乏税收立法权而消极应对地方新税源的挖掘开辟，影响财政创收；因缺乏必要的税收征管权而不能灵活运用税收手段调节当地经济，加剧区域经济不平衡发展；税权过于集中使其选择收费这一筹资渠道，引发乱收费现象的产生，扰乱了分配秩序［4］。营改增下，由于地方财政收入受到冲击，在监管不力的情况下，将会进一步引发各级地方政府乱收费现象的增加。由此看来，给地方政府一定的税权是必要的。如：地域性较强、较为分散的税源，可考虑将其立法权、司法权、执法权均下放给地方政府。在报经中央批准的前提下，各地可以结合当地经济和社会发展的实际状况决定新税种的开征、已有税种的停征缓征和税基税率的调整以及减免税等，这样便于各地灵活处理税收问题，调控地方财政收入水平，促进地方经济发展。

“营改增”这一重大税改政策是我国“十二五”期间的重要项目，是完善税制，深化财税体制改革的重大举措。这是一把双刃剑，有利有弊，有人从中受益也有人从中受害，但总体来说，利大于弊。不管是个人、企业还是政府，都应将目光盯得更远、更广，及时总结分析，制定并完善相关的配套政策，科学理顺中央与地方收入分配关系，相信“营改增”在“十二五”期间将会谱写美丽、幸福的民生经济新篇章。

[1]葛晓婕.营业税改增值税的影响及注意问题研究[J].科技向导，2013（3）.