基层法院立案难问题透视

◎金崇保

（金崇保，湖北省政协委员，民革襄阳市委会副主委/责编 刘玉霞）

随着改革发展和新型工业化、城镇化的快速推进，社会矛盾纠纷进入高发期和凸现期。以H省为例，据初步测算，该省每年通过省市县乡四级信访、人民调解、行政调解、行政复议、仲裁、诉讼等途径处理的约近200万件矛盾纠纷中，当事人有具体利益诉求、可以通过诉讼和非诉讼途径解决的约占70%。其中实际通过诉讼途径处理的约占27% （不含司法确认案件）。

立案是诉讼的 “入口”，每案公正首先应做到应立尽立。但由于多种原因，一些基层法院立案难问题久治不愈，诉讼渠道不畅，群众因打官司难而弃法转访，既损害了法律权威和司法公信力，也加大了党政机关工作压力和行政成本，进而引发一些不良的连锁反应。如何有效改变部分群众 “信访不信法”的现象，真正把群众利益诉求引入法律渠道解决，充分发挥人民法院定纷止争职能，是创新社会治理、建设法治中国、保证社会长治久安的治本之策，也是人民群众的共同期盼，更是落实习近平总书记 “决不允许让普通群众打不起官司”指示的当务之急。

今年上半年，我们通过座谈走访、问卷调查等形式，向H省省内的部分律师就以上问题进行了调研。结果显示：64%的被调查人员认为，基层法院存在立案难的情况，40%的被调查人员认为基层法院立案环境不理想。这说明尽管各级法院近年来为解决立案难采取了一些措施，但立案难问题仍然比较突出，且主要反映在民商事案件方面。

下面先举一例以说明之。某律师事务所接受当事人委托，代理其房屋买卖纠纷，诉讼请求仅为 “要求确认双方合同有效并判令被告协助办理过户手续”。2月21日到某基层法院办理立案手续，被告知法院正在组织春节后集中学习，待3月份再来办理；3月4日再次到法院办理立案手续，相关工作人员审查立案材料后告知因诉讼标的是房改房，不属于人民法院受案范围，不能立案。在代理律师反复申辩原、被告当事人均为平等主体，应属法院受案范围后，立案庭才答应暂收材料，但还必须等交相关业务庭审查后才能决定是否立案。经数次催促，4月初法院通知必须带当事人到立案庭当场签署诉状后再办理相关立案手续。后来，代理律师带领当事人在立案庭签署诉状后，立案庭工作人员告知因案件系房屋买卖导致的权属纠纷，需按照房屋价值计取诉讼费，并要求原告委托法院对房屋进行价格评估。听到这一情况后，律师及当事人无不愕然，最后经多方协调、以双方实际买卖价格为基数计算并缴纳诉讼费后，终于在4月底得以立案。立案难的问题可见一斑。

一、立案难问题主要表现形式

（一）要求当事人提供自身难以获得且为非法定的立案材料。 《民事诉讼法》第119条、第121条对起诉必须符合的条件和起诉状应当载明的事项作出了明确规定，这是起诉的法定条件。但有些基层法院却要求如果被告是自然人，当事人需提供包括被告身份证号码在内的详细信息，否则不予立案；如果被告为法人，当事人要提供被告的营业执照或需到工商部门办理查询，证明该企业存在后方予以立案。民事纠纷案件甚至还出现过这样的情况：立案时原告被要求出具保证书，如果法院无法联系上被告，不能直接送达，原告要主动撤诉。后来，该法院在未使用留置或公告送达的情况下，仅凭社区出具一份 “查无此人”的证明，就直接要求原告撤诉。实际当中，当事人一般难以获得详细的被告身份信息或企业工商登记信息，也难以通过正常途径查询，且上述信息也不是法律规定的立案所必须的材料，法院的这种做法，无疑给当事人正常立案造成了障碍。

（二）无依据设置立案前置调解程序，拖延立案。虽然民商事案件立案前可以先行调解， 《民事诉讼法》第122条对此也明确规定， “当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外”。从法律上来看，调解并不是立案必经的前置程序，是否调解由当事人自行决定。但很多基层法院却硬性要求普通民事纠纷、赔偿案件必须先经基层组织调解，调解不成由基层组织出具证明后才予以立案，不仅违背当事人意愿、剥夺了当事人的选择权，甚至会激化当事双方的矛盾与对立情绪。某区基层法院曾要求因侵占宅基地纠纷而起诉的当事人先到村委会进行调解，并告知 “村委会不出具无法调解的证明，法庭不予立案”。由于原告无法提供村委会相关证明，导致纠纷迟迟无法通过正常司法途径得到解决，最终激化矛盾，导致双方发生械斗事件。

（三）超越立案审查范围，变程序审查为实体审查，以案件事实、诉讼请求能否得到支持作为是否立案标准。如某律师因合同纠纷到法院立案，接待法官审查完提交的基本证据后，直接断言原告诉讼请求无法获得支持，并以此为由不予立案。在律师与立案庭法官争辩的过程中，法官指责律师 “浪费司法资源”。最终，案件在被拖延近两个月后才得以立案。

（四）怕惹麻烦，对新型案件、疑难案件或敏感案件等不愿立案。有的基层法院迫于一些压力，对涉及拆迁、征收补偿、计划生育、以基层政府或行政部门为被告的赔偿案件等新型、疑难、敏感类案件尽量不立案，并要求立案庭 “把好入门关”；有的地方以“保障重点工作”为由对法院立案工作施加错误影响，阻碍法院受理群体性、敏感性或改革发展过程中出现的新型案件。如近年来因房地产市场变化造成商品房开发项目资金链断裂无法按期交房，导致众多业主利益受损的群体诉讼案件，有的法院不愿或无力受理案件。

（五）为追求年终结案率，一些基层法院年底基本不立案。每年10月下旬以后，有些基层法院基本不立案，其理由是要保证年终结案率，处理积案。但就实际情况而言，这一时期恰恰是民间借贷、劳动争议、合同欠款等民商事纠纷的高发期，当事人都希望当年的矛盾在年内得到解决。尤其以个体工商户、外出农民工群体最为突出。这样的不成文规定，与当事人期望明显背离，甚至可能导致矛盾纠纷激化，危及社会稳定。

（六）法院立案标准不一致，因人而异。代理律师和当事人在立案时发现，法院的立案标准不统一，同一类案件，同样的立案材料，在不同的法院，遇到不同的法官，有可能得到截然不同的立案结果，因而得出在基层法院申请立案时需要 “拼人品”、 “看心情”。

（七）法院拒绝立案后不依法做出不予受理的裁定，使当事人丧失权利救济途径。《民事诉讼法》第123条明确规定： “人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。……不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理；原告对裁定不服的，可以提出上诉。”但有些基层法院决定不予立案仅仅是口头告知，很少作出不予受理的书面裁定，剥夺了当事人对不予受理裁定不服而上诉的权利。

二、立案难原因分析

立案程序是纠纷进入法院的首要门槛，是当事人诉权能否实现的关键所在，如果不能有效解决立案难问题， “把群众利益诉求引入法律渠道”就成为一句空话。近年来，H省各级法院曾就解决立案难问题进行过专门调研，并采取了一些措施，但整改效果不够明显。破解立案难的关键，还需要找准原因，对症下药，依法治理。笔者认为：立案难问题的成因，除了法官队伍数量不足、结构不合理、法官待遇偏低、办案经费不足和法官职业风险等客观因素外，基层法院立案难还存在以下几方面的原因：

（一）主观认识不足。依法立案是审判的前提，也是公正司法的应有之义。如果法院将受案范围内的群众诉求拒之门外或久拖不立案，就不符合 “每案公正”的要求。西方有句法谚：法官不得拒绝民事裁判，否则就是犯罪。无救济即无权利，而立案是救济的必经门槛。如果门槛设置出现问题，使民商事争议无法及时有效地通过法律渠道化解，不仅与作为裁判机构而存在的法院职责相悖，更会激化矛盾，不利于社会稳定。

（二）法官对立案标准理解和执行不一。法院之间、法官之间对立案的标准认识不一，造成不同的法院、不同的法官执行相关法律法规随意性大，尺度不一。其中可能有 《民事诉讼法》及最高法院对立案的相关规定较为粗放的原因，对此，可以通过加强法官业务培训、省市法院调研出台内部释明性规定等办法来加以弥补。

（三）对基层法院及法官绩效考核导向存在偏差。上级法院对基层法院偏重考核结案率，对立案法官该立案而不予立案问题缺乏必要的责任追究制度；忽视对立案工作的考核，直接影响到基层法院和法官办案的积极性，使部分法官产生办案越多风险越大的顾虑，不利于立案工作的进行。

（四）实行收支两条线带来的影响。当前，法院实行经费保障与收费完全脱钩无疑是正确的。但实行收支两条线后，由于未及时建立并完善相应的考核评价机制，基层法院及法官办案的积极性普遍下降。在问卷调查中，70%的被调查对象认同上述观点。

（五）地方违法干预立案工作，法院对敏感领域案件立案存在畏难情绪。少数地方领导以 “维稳”、 “保证重点工程”等理由，通过内部协调会、领导讲话等方式要求法院对一些敏感领域的案件不予立案。法院自身也对办理这类案件存在畏难情绪，导致当事人告状无门丧失诉权，进而走上信访之路。

三、解决立案难问题的建议

（一）严格依法立案，做到应立尽立。加强对 《民事诉讼法》及相关法律法规中关于立案规定的学习与理解，统一法律认识，避免任意扩大或缩小法条内涵，避免不同的法官对同样条件的案件能否立案认识标准不一、导致 “视心情立案”、 “凭感觉立案”等现象的出现。

（二）将不立案裁定文书纳入法院 “阳光司法”工程，通过互联网向社会公开。对于不予受理案件应在法定期限内依法书面作出不予受理裁定书，保证当事人享有依法上诉的权利。法院作出的不予受理裁定书应和已生效的判决书一样，全部通过网络公开 （依法不应公开的除外），接受社会监督。

（三）加强对基层法院立案工作的指导和监督。建议最高法院和各省高级法院依据《民事诉讼法》等规定，按照问题导向，调研出台科学、具体、可操作的立案指导意见，细化各类案件立案所需条件、程序、标准，对级别管辖、地域管辖等容易产生推诿、踢皮球现象的节点作出明确规定，避免发生基层法院与乡镇法庭之间、多个具有管辖权法院之间推诿立案情况的发生。设立更加科学、完善的考评奖惩机制，形成法院、法官愿意多办案的机制，让基层法院和法官走出 “尽量不立案、尽量少立案”的误区。

（四）加强法院立案大厅建设。完善立案大厅导诉工作制度，同时设立宣传牌，归纳、汇总立案条件、所需材料、收费标准及依法不予受案的情形与条件，让当事人清楚明白，避免当事人多次往返奔波，解除当事人的疑惑与顾虑。同时探索在基层法院立案大厅设立法律援助工作室，为有诉求群众提供有针对性的法律咨询服务。

（五）尊重、支持法院依法独立办案，建立法院积极办案激励机制。各级党委、政府要为法院依法独立办案营造良好的外部环境，支持法院依法独立裁判，尊重法院依法作出的生效法律文书，建立科学的法院、法官工作考评机制，提高法官的办案积极性。

（六）废止影响法院依法立案的 “土政策”。建议各省高级法院组织对各地可能存在的、影响立案工作的 “土政策”进行清理，必要时报请党委政法委进行专项治理，让各级领导认识到，社会矛盾与纠纷如同高压锅里的蒸汽，而诉讼的过程就是将矛盾纠纷对社会稳定产生的压力进行正常释放的过程。如果难以有效解决立案难的问题，就相当于堵住了高压锅的安全阀，将会产生重大的社会不稳定隐患。