农村土地与农村金融的有机结合

◎戴晓波

（戴晓波，上海市社科院研究员/责编 刘玉霞）

从城市经济学以及房地产视角来看农村问题， “农村土地”和 “农村金融”这两个题目十分关键。如果把农村土地与农村金融结合起来，就有可能找到解决 “三农”问题的突破口。

一、关于农村土地问题

第一个问题，农村究竟可以不可以发展房地产业？2007年时我们曾打算做 《新农村建设中的房地产业发展》的课题研究，但因为一个基本概念而搁浅了。因为，按照房地产学定义来说，土地使用权和房屋作为商品应该都可以在市场上流通，但是农村土地和房屋按照 《宪法》规定是集体资产，无法流通成为其他集体或者个人的资产，这样推理的结论就是农村没有房地产。现在，中共十八届三中全会提出，要建立统一的集体建设用地市场，让这些土地可以流转，这就可能对农村房地产发展带来突破，但目前我们还缺乏理论基础和实践经验，需要深入研究和探索。

第二个问题，城乡规划的利益归属？中国以前的规划都是城市规划，农村不受规划法约束。2010年后 《城市规划法》修订为 《城乡规划法》，在理论上成为城乡一体化规划。但政府规划往往把可以建设商品房的六类用地和住宅用地规划在城市建设用地中，然后征用为国有土地，而把农业、宅基地等规划留在农村。假如以这种指导思想去搞农村土地规划，农村就不会有出路。虽然城乡统一规划法出来了，但是规划思想不转变也是没有意义的。规划都是政府做的，政府对农民土地的利益有极大的权力，农民的权利谁来表达，这是很大的问题。

第三个问题，集体建设用地如何流转？这又涉及到四个方面的小问题。第一，农村宅基地到底是否可以流转；第二，农村小产权房是否可以上市；第三，工业用地是否可以出让；第四，农村集体土地流转市场是在股权层面上流转，还是在资产层面上流转？现在许多地方土地流转的试点都是在股权层面上流转，在资产层面是根本不能流转的，所以它是资本市场，而不是资产市场。这样导致的后果就是农民无法通过土地抵押获得贷款，因为银行认为土地资产不能流转，如果把土地做为抵押物，一旦农民还不出钱、而土地又不能卖的话，银行就会遭受损失。

现在需要探讨两个理论方面的问题。 一个是产权理论问题。现在国有用地已经全面开放和市场化。农村集体建设用地未来可能有两个思路，一是私有化，确权为个人所有，这样流转就很容易。私有化以后的土地流转，农村和城市是打通的，城市人也可以买农村土地。这是一种思路，但是要修改 《宪法》。还有一种思路就是集体建设用地通过收购为城市国有土地，然后可以进入现有的房地产市场，目前城市化中征收的农村集体建设用地就是这样做的。但是对于远离城市的地区，农村建设用地将无法实现国有城市用地，因此无法用这种方法流通。而集体之间的土地流转，物化到组织已经有了一定尝试；但是物化到个人，目前似乎还没有更好的办法。

另一个需要讨论的是公共经济学理论。公共经济学把所有产品分为三类，一类是市场化的商品，一类是准市场化的准公共产品，一类是公共产品。农村集体用地的土地属于不完全的准公共产品，只能集体内部成员可以使用；而城市道路是完全的准公共产品，谁都可以在路上开车，这个道路属于大家。城市的房地产有三类属性，一是商品房，市场自由买卖，政府不管；二是经济适用房，政府卖给居民时不收土地费用，符合准公共产品定义；三是廉租房，无偿或者低价给低收入者居住，这符合公共品定义。农村土地应该属于准公共产品范畴，而准公共品的市场缺失部分，一般是政府应给予适当补贴，这个补贴是按照市场价格定价原则来补贴的，目前中国还没有做到；但如果可以上市流转，它就可以成为商品。

总的说来，中国农村和城市最根本的差别在于土地二元所有制，这是农村土地问题的症结所在。

二、关于农村金融问题

从经济学角度看，农村土地、水塘、山地等有三个性质，一是资源性，二是资产性，三是资本性。土地首先是资源，属于公共品。其次，土地被开发后就变成了资本。农村的田和地不一样，地是资源，田是资产。农田、农民住宅、农村建设用地、农用房屋等，都是资产。把资源变成资产需要投入。农民是个体，因为经营规模小而被称为小农经济。农村集体组织或者国家如果参与投入，农村土地等资源变成资产后，就可以价值化变成资本，通过资本与资金市场、资源和资产市场实现流动，资本的流动性取决于资产的流动性，资产的流动性取决于资源的流动性。只有把这几个流动性衔接起来，才可以扩大资源开发利用和建设规模。农村土地的整体开发需要很多力量，需要组织，或者一个村庄集体来进行共同开发。这个时候，个人借钱不再有作用，需要拿资产做抵押，或以集体组织的名义去借钱才可以。变成资产后，效益要比农户、个体的直接耕种要高很多，所以农村金融问题实际上就是解决资源变成资产、进而变成资本的问题。这就是农村为什么缺钱的道理，因为让资源变资产需要很大的投入，而这种投入缺乏资产流动性的风险保障。

我们曾考察过某地大学生创办的农业创业园，大学生一年可以拿到三、五十万元的收入，为什么呢？这个资源和资产都不是大学生的，都是农民的，但是农民在大学生进来后给了他们20%的干股，这在股权层面上是合法的、合理的。但在资产层面上，有人会说万一创业企业倒闭了怎么办？如果创业园没有收益，土地资产还是农民的，这些东西本身也卖不出去，假如园区破产大学生只能净身出户，他拿不走资产的任何一部分，哪怕大学生在里面花了再多的功夫和投资。因此，虽然创业园的资本和经营关系已经衔接起来，但是资产关系并不牢靠，在法理上还存在很多问题需要解决。

因此，农村金融的问题就是如何实现资源、资产和资本三个层面的结合。农村金融问题非常关键的一点，就是如何打通中间环节和衔接链条，把资金向三个方向注入，即资源开发方面、资产形成和流转方面，还有资本方面。如果围绕这三个方面去讨论引进什么样的金融组织，或者创造什么样的金融组织，创造什么样的金融工具，就有希望解决以上所提到的问题。

解决农村金融问题的关键在于资金投入和农业发展有机结合。研究农村金融是为了解决农业发展问题的。农业规模经营是一个出路。上海奉贤区将农村土地一百亩一百亩的划分开来，农民还是种地，但在农民之上建立起了一个组织，农民不再种自己的地了，而是给组织种地，农民的身份变了，成为了农业工人，由组织给他发工资。这种农业主体的转型意义重大，它意味着对农村进行的农业产业革命，因为金融活动从此就由向农民个人贷款转变为向企业经营组织贷款。由此可见，农业金融对农业组织的发展、规模化的发展、产业化发展起到了决定性的作用。

三、农村土地与农村金融的结合关键在于农民

这可以从以下四个问题中得到说明。

1．农民工是否返乡的问题。中国有13亿多人口，其中1/3为城市户籍人口，2/3为农业人口。改革开放30多年来，有4亿多农村人口流动起来。这一代农民在中国历史上是作出重大贡献的，也是最勤劳的一代。他们小时候生活很困难，城市知青到农村和他们共享资源，年纪稍大后他们又进入城市打工。但是，他们却在城市可能留不下来，城市又占他们的地盖房子，最终他们回不回去还不知道，但他们中的多数人会回农村养老。这是中国第一代农民工，最值得同情和呵护。

2.未来农村空心化了怎么办的问题。通过人口数据分析可以看到，2013年中国城市化率已经达到52.78%。按照上海社科院的研究，预计到2026年的时候中国的人口将达到14亿左右的高峰，这个时候中国的城市化率可达到65%。再往后15年，到2040年，我国城市人口将会接近80%，但这个增长并不是农村人口向城市人口转移带来的，而是农村老年人口高峰消亡后带来的，届时的农村就会空心化。我们今天必须思考这个问题。现在很多人在讨论城市的养老、养老金问题，但农村的养老问题还没人考虑如何买单。这需要我们抓紧时间研究，因为它和农村与农业发展问题紧密相关。

3.农村人口流动与教育的关联。研究发现，有些农民工会返乡，有些会留在城里，这个与教育问题关系很大。前几年中央政府要求农民工子女随迁地读书，各地城市为此投了很多钱。后来发现，这些农民工子女只要在城市读了小学，他们就习惯了城市生活，很难再回到农村。所以教育是非常关键的。它有一个文化的认同，一个同学的认同，一个地区的认同，一个归属的认同。如果可能，可以直接把农村孩子纳入到城市的学校里面，通过教育实现人口转移。

4.农村财富以及财富的转移问题。农村户口与城市户口的统一，涉及两个问题，一个是要解决户籍问题，统一国民待遇，没有城乡差别。为此，对应于城市人口的住房等财产，农村资源、资产和资本也应该与农民结合，使其拥有合法的财产，成为平等的中国公民。另一个问题是居民身份转换问题。农村居民应当既可以转换为农业工人，也可以转换为城市居民。同样，城市居民也应当可以选择或成为农村居民，或做农业工人，在农村购地置房，享受农村田园生活。

四、对策建议

针对以上问题，笔者提出建议如下：

第一，建立农村土地流转市场。如可以在上海自贸区建立国际化的土地流转市场，在大城市里建立全国性的土地流转市场，也可以在其他城市建立中小型区域性土地流转市场。可以政府建，也可以民间建。

第二，将农村准公共产品和金融扶持政策法定化。政府可以借鉴在城市保障房方面的做法，把农产品的准公共产品定位界定下来，通过补贴等方式予以产业保护。如日本，今天仍然在对农产品进行政策性保护。

第三，建立农村土地公积金制度。假如把农村土地公积金建起来，把农村土地公积金和城市住房公积金连接起来，甚至让这个公积金发挥更大的作用，不仅仅可以解决农村土地问题、农村宅基地和住房问题，还可以解决农民养老、医疗等社保问题。

第四，建立农村社会建设专项政策基金。一是农村教育基金，这些孩子希望到哪里去读书，就让他们到哪里随家人读书上学；二是农村养老基金。针对第一代农民工老龄化后的养老问题，要做超前准备和研究。

第五，保护农村的自然资源和历史文化景观资源。农村应该保护的历史性建筑、房屋和设施、自然生态都应该通过规划保护下来，这在将来都是很大的一笔资产与财富。一些老宅子放在农村里面没人要、没人去住，但如果放在国内市场，就会有人买下来去维护、去居住。因为城市居民在收入增长后需要度假休闲，需要有远郊的第二套房。这个需要会打通和形成农村与城市统一的房地产市场，真正实现城乡一体化。