围绕中心 发挥内部审计职能作用为供销合作社综合改革和经济发展服务

□中华全国供销合作总社审计局局长

□近年来，供销合作社系统内部审计机构和广大内部审计人员在本单位、本部门领导的重视和支持下，紧紧围绕供销合作社中心工作，主动融入改革发展大局，不断加大对政策执行、重点领域、重要项目、重大资金等经济活动事项以及权力运行的监督检查力度，积极推动内部审计工作转型与发展，认真履行职责，内部审计工作取得显著成绩。据对30个省区市、计划单列市供销合作社不完全统计，2011年至2013年三年间，全系统内部审计机构共完成各类审计项目42 700多个，开展专项审计调查6 790多个，提出的意见建议被采纳3万多条。总社所属企业中华棉花集团有限公司审计监管部荣获中国内部审计协会颁发的 “全国内部审计先进集体”荣誉称号。内部审计在促进各单位、各部门依法经营、规范管理、完善内控、防范风险、提高效益、加强廉政建设等方面发挥了积极作用。

一、认真履职，全系统内部审计工作取得显著成绩

（一）社有资产审计进一步深化。社有企业是供销合作社服务 “三农”的重要抓手。近年来，各级内部审计机构把社有资产审计作为经常性工作来抓，从摸清家底到提升社有资产运营质量，逐步探索和改进社有资产审计监督方式，形成了社有资产审计与财务收支审计、效益审计、经济责任审计多种审计相结合的审计模式，大大提高了审计监督的效率和效果，促进了社有资产的保值增值。2011年至2013年，各级内部审计机构开展社有资产审计项目达7 527项。仅2013年，山东、山西、江西等省社开展社有资产审计项目就超百个，广大内部审计人员积极参与对所属企业的改制、兼并重组及增资扩股，组织资产评估、清产核资，有效控制和防范了社有资产流失风险。甘肃省张掖、武威等区社开展了63项清产核资审计，界定产权，清理债权债务，为资产重组提供真实依据。部分改制完成较早的省市，重点开展了产权多元化下企业资产负债的审计，及时掌握社有资产的运营状态和运营情况，促进所属单位加强管理，提高效益，维护社有资本权益。对基层社的资产审计逐步得到重视和加强。如长春市双阳区社对8个基层社、农安县社对5个基层社、榆树市社对12个基层社的社有资产使用情况进行了审计。

（二）效益审计进一步加强。从内部审计发展的趋势看，现代内部审计服务正在向多元化发展，职能已经从以前的合规性检查，逐步转型为协助单位提高绩效、提供增值服务。近年来，年度经济效益审计在全系统中普遍开展，形成了一些成熟做法，积累了一定经验，审计结果不仅是企业经营者年度考核的重要依据，也为领导决策提供了真实可靠的信息。如安徽省社采取内部审计和外部审计相结合的方式，把年度经济效益审计和报表鉴证审计相结合，把企业整改结果与绩薪兑现相结合，凸显了内部审计的重要性；广东、黑龙江、浙江、吉林、山西、陕西、河北、湖北等省社每年根据企业年度目标考核任务开展绩效审计，收到了较好效果。在审计实践中，有些地方采取定人定企业的办法，随时跟踪检查企业经济活动情况，以服务为导向，侧重管理和效益。据不完全统计，2011年至2013年，各级内部审计机构开展绩效审计项目12 363个，占全年审计项目的比重近30%。内部审计正在由传统的“审计督导型”逐步向“审计服务型”转变，这一转变使审计部门在化解重大业务风险、改善经营管理和提高经济效益等方面，发挥了其他部门不可替代的作用。

（三）经济责任审计工作进一步完善。经济责任审计是加强干部监督的重要环节，是推动党风廉政建设和反腐败建设的有效手段。近年来，各级内部审计机构认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅关于《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，根据自身实际，完善经济责任审计制度，加大对领导干部监督管理和对权力运行的制约，不断深化领导干部经济责任审计，为组织人事部门选拔、任用、考核、奖惩干部提供了重要的参考依据，促进了党风廉政建设。

审计范围不断扩大。经济责任审计在供销合作社系统开展较早，重视程度较高，各级理事会、管理层把经济责任审计作为监督、评价领导干部履职情况的重要抓手，审计对象已覆盖了所有单位的法定代表人。

审计内容不断深化。审计中，更加关注领导干部贯彻落实各级理事会重大决策部署情况，更加关注领导干部遵纪守法情况和重要投资项目的建设及管理情况，更加关注遵守有关廉政规定情况。湖北省社出台《省直社有企业负责人任期经济责任审计实施细则》，从维护资产安全、遵守法律法规、实现经营目标、保证信息真实四个方面，对各单位负责人经济责任予以认定和评价。河南省社不断完善经济责任审计制度，对直属单位负责人坚持三年一轮审，大幅提高了任期审计覆盖率，取得了较好效果。

协调配合机制逐步建立。目前，经济责任审计制度逐步健全完善，大部分省级社都建立了经济责任审计工作联席会议制度，联席会议成员单位按照分工负责、分类督办的原则，依据各自职责开展工作，极大地提高了审计工作效能。

（四）项目审计进一步推进。近年来，各级财政部门按照党中央、国务院的部署和要求，不断增强对供销合作社的资金投入，有力支持了供销合作社的现代流通网络建设。2007年至2013年，中央财政共安排“新网工程”专项资金61.5亿元，各地财政也安排了大量的配套资金。政府大力支持，有力推动了供销合作社经营网络发展，网络覆盖面不断扩大，初步建成了覆盖县、乡、村三级的经营服务网络。各级供销合作社内部审计机构积极服务项目建设，进一步加强了对财政专项资金使用的监督检查，加强了事前、事中、事后的全程监督，不仅督促有关单位做到专款专用，提高资金使用效率，而且对资金使用效益初步做出了分析和评价，促进了公共资金安全高效使用。广东省社监察审计室会同有关部门、处室对全省系统2012-2013年省级“新网工程”、“农超对接”项目进行全面摸底，及时出具检查结果，针对存在问题督促落实整改。福建、江西等省社也开展了以项目资质审核、资金使用与管理、效益评估等为主要内容的全过程跟踪审计，促进项目单位严格按照有关规定申报、使用财政资金。

近年来，各级内部审计机构还根据本单位、本部门需要，组织开展了合同审计、采购审计、内部控制审计、招投标审计、基建审计、安全管理审计等多种形式的审计，帮助本单位管理层预防和控制经营风险，强化管理，提高效益。

（五）审计运用效果进一步提升。各级内部审计机构通过多种途径加大跟踪整改力度，促进了被审计单位加强管理，完善内控，防范风险。随着审计工作的逐步深入，内部审计成果也越来越受到各级领导和管理层的重视，被积极运用于经营决策、业务活动和价值创造的整个过程，在查处违规、堵塞漏洞、服务管理、支持决策等方面发挥了重要作用。总社党组、理事会高度重视内审结果，多次作出重要批示，要求被审计单位和相关业务管理部门对审计发现的问题及时纠正、整改，完善制度，强化管理和责任追究；并在召开的审计工作联席会议上，专题研究审计整改工作，深入分析问题成因，明确整改责任人、时间表、路线图，推动审计问题的整改落实。

（六）做好内审工作的基础进一步夯实。一是内审机构队伍稳中有升。大部分省级供销合作社和所属大型企业集团都按照国家法律法规以及自身监管要求，设立了符合本单位经营管理需要的独立内部审计机构。据不完全统计，截至2013年底，全系统共有内审机构3 171个，其中独立内审机构774个，比2007年提高11个百分点；拥有内部审计人员6 150名，其中专职人员1 454名，比2007年提高7个百分点。如黑龙江、贵州、甘肃等省社都是近年来设立的独立内部审计机构；一些大型企业集团自成立起就内设了审计监督部门，如中国供销集团、安徽辉隆集团等；一些省社虽没有专门的机构，也都明确了专人负责内部审计工作，配备了专兼职内部审计人员，审计独立性得到增强。二是建立了较为完善的内部审计制度，促进了工作的规范化、制度化。近年来，各级内部审计机构制定了近百项内部审计制度，规范了从审计立项到审计结果运用等各环节的流程和要求。如安徽、黑龙江、江苏、重庆等省市供销合作社内部审计机构先后制定关于专项资金审计、经济责任审计、效益审计、聘请中介机构审计等多项内部审计管理制度，使内审工作做到有章可循。三是内部审计理念和方式方法不断创新。中棉集团审计监管部树立审计无边界的理念，对企业经营活动实施全方位多视角的审计，充分发挥内部审计预防、服务和增值作用。安徽、河北、黑龙江等省着眼于解决审计任务重与人员不足的矛盾，积极开展计算机辅助审计，促进了审计工作效能和审计质量的提高。广东省社对直属企业全部实行信息化管理，实时监控投资、资金流向等，内部审计人员借助信息系统实现“信息强审”，随时了解企业财务数据，及时纠正存在的问题，寓监督于服务之中。

近年来，全系统内部审计在促进社有资产保值增值、推进项目建设等方面取得了显著成绩。这些成绩的取得，得益于各级供销合作社党组（委）、理事会的高度重视和支持，也得益于全系统广大内部审计人员奋力拼搏、求真务实、勤勉尽责。在肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，当前全系统内部审计工作还面临不少新情况、新问题，主要表现在：一是各地内审工作发展不平衡，独立内部审计机构较少，专职审计人员较少，难以保证内审工作的独立性和权威性。二是传统财务收支审计占比较大，内部审计转型需进一步推进。三是审计信息化建设的步伐较慢，内部审计管理的信息化程度需进一步提高。四是审计结果的运用程度需进一步提升等。这些问题我们要在今后的工作中，逐步加以解决。

二、认清形势，为综合改革和经济发展服务

当前，我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三重叠加的阶段，经济社会发展进入新常态。党的十八届三中全会对全面深化改革提出了新观点、新思路、新要求，各项工作和措施陆续推进。供销合作社综合改革作为我国全面深化改革的重要组成部分，得到了党中央、国务院高度重视。年初，习近平总书记、李克强总理、汪洋副总理都对供销合作社深化改革专门作出重要批示，推进供销合作社综合改革也作为重要内容之一写进了中央一号文件和政府工作报告。

全系统按照 “改造自我，服务农民”的总要求，全面部署深化改革工作，采取积极措施，妥善应对企业发展过程中出现的新情况、新问题，努力推动结构调整和发展方式转变，取得了较好的效果。今年1-9月份，全系统实现销售总额24 756.7亿元，同比增长16.3%；汇总实现利润总额181.2亿元，同比增长14.7%。

经济越发展，越需要加强审计监督。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把审计监督提升到国家权力运行制约和监督体系的高度，用专门的段落对审计工作作出了重大部署，为推进依法审计指明了前进方向，赋予了审计工作新的使命。近期，国务院又发布了《关于加强审计工作的意见》，从总体要求、发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用、强化审计监督作用、完善审计工作机制、狠抓审计发现问题的整改落实、提升审计能力、加强组织领导等七个方面，对审计工作做出了全面部署，《意见》要求审计机关把对国家重大政策措施的贯彻落实情况进行跟踪审计作为一项日常工作，对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况实现审计监督全覆盖。凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要接受审计、配合审计。

内部审计作为国家审计监督体系的重要组成部分，肩负着保障国家及本单位重大决策部署落实、保障社有资产安全完整的重任。党的十八届四中全会和国务院关于加强审计工作的意见，以及国务院即将出台的深化供销合作社改革的决定，同样对全系统内部审计工作提出了新的更高的要求，需要我们认真思考，积极探索。当前，综合改革是供销合作社的首要任务，各级内部审计机构要从供销合作社发展全局角度，充分认识综合改革的重要意义，把思想和行动统一到中央和总社决策部署上来，积极参与改革，服务改革，更好地发挥审计独特优势，以高质量的审计成果助推改革，当好“倒逼”改革的推手，以更加积极的姿态、更加务实的作风，迎接新的挑战。

三、围绕中心，充分发挥内部审计职能作用

当前和今后一个时期，全系统内部审计工作的总体要求是：坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神和国务院关于加强审计工作的意见，依法履行审计职责，加大审计力度，对供销合作社改革发展的重大决策措施落实情况，以及项目资金、社有资产、领导干部经济责任履行情况进行审计，从更高层面上分析问题、提出建议，督促整改，为供销合作社综合改革和供销合作事业健康发展服务。

（一）加大对中央决策部署和总社具体政策措施贯彻落实情况的审计力度，助推综合改革。党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出了全面部署，国务院对进一步加强审计工作提出了明确意见。新形势、新任务要求我们，既要注重经济领域的监督，又要注重权力、政策的多方位监督。要围绕中心，服务大局，加大审计力度，持续组织对供销合作社重大决策部署落实情况的跟踪审计，重点关注政策落实情况和财务管理薄弱环节，做到审计监督不留死角，实现审计监督全覆盖。在审计全覆盖的前提下，重点加强专项审计调查工作，揭示和反映企业发展过程中面临的突出矛盾、潜在风险和重大体制机制问题，对不合时宜、制约发展、阻碍改革的做法、办法，坚决予以披露，并督促其立即整改，促进政策落地生根，并推动制度规定的改进和完善。

（二）加大对改革改制中重点环节的审计力度，维护社有资产安全。对社有资产进行有效监管，是各级内部审计机构应尽职责。截至2014年9月底，全系统资产总额已达11 131.3亿元，其中所有者权益达到2 804.7亿元，是2000年518亿元的5.4倍。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。在新形势下，混合所有制已成为企业改革、改制的重要形式。供销合作社综合改革的一个重要方面就是在形成上下贯通的实体性合作经济组织上取得突破，这必然涉及到社有资产运营体制变革和资源整合，不可避免地涉及资产股权的变动和利益格局的调整。社有企业投资主体的多元化，经营方式的多样化，管理层次的多级化，跨行业、跨地区的控股公司的日渐增多，这些都要求各级内部审计机构要加大对改革改制中清产核资、资产评估、债务重组、重大资产交易等环节的审计力度，摸清家底，把好关口，看好社有资产，维护社有资产安全完整。

（三）加大对经营成果和资金使用情况的审计力度，促进提质增效。要不断深化对所属单位的经济效益审计，深入分析所属单位的经营状况，找准审计切入点，抓住影响经济效益的重要环节、重大问题，审深审透，做到既关注结果，又关注过程，重点揭示由于决策失误、管理不善，造成的效益低下、损失浪费等问题，帮助企业解决经营中存在的问题和困难，及时发现和指出发展中的风险隐患，提出有针对性的意见和建议，推动被审计单位加强风险管理，完善内控制度和考核激励约束机制，把相关制度落到实处。

要加大对项目资金使用情况的审计力度，保障资金安全高效使用。各级内部审计机构要密切关注财政资金使用、项目建设等方面存在的薄弱环节和风险隐患，选择一些投资规模大，辐射带动力强，社会关注度高的重点项目、重点资金，突出事前、事中、事后的全程监督，及时发现和揭示存在的风险隐患，加强管理，完善内控制度，推动财政资金的高效使用。

（四）加大对领导干部经济责任的审计力度，推进履职尽责和反腐倡廉建设。经济责任审计是国家赋予审计部门的法定职责。各级内部审计机构要认真贯彻落实国家有关经济责任审计工作规定，进一步提高认识，准确把握新内容和新要求，力争在审计的深度和质量上有新的突破。要从原来的“有离必审”逐步向任中审计推进，通过强化任中审计，实现“先审后离、先审后任”，尤其要加大对关键岗位领导干部的任中和离任审计力度，着力检查领导干部的守法守纪守规尽责情况，促进领导干部主动作为、有效作为。加大揭露重大违规违纪问题，促进领导干部牢固树立法制观念，正确行使各级理事会、管理层赋予的权力。要把落实中央 “八项规定”、“约法三章”等作为重点审计内容之一，揭露各种不正之风和违法违纪行为，促进廉政建设。要与纪检、监察部门密切配合，建立信息共享、资源整合、手段互补的监督运行机制，发挥经济责任审计的制约和防范作用。

（五）加大对审计发现问题的整改力度，提高审计效果。李克强总理指出，要把审计整改工作做为推进改革的“催化剂”，“倒逼”改革和创新。要求“对于审计出的问题，不仅要列出整改的任务清单，排出时间表，逐个对账销号，更要建立起整改的长效机制”。尽管近年来，全系统审计整改工作得到了不同程度的重视，但在部分单位，审计整改一直是个薄弱环节，重审计、轻整改，仍是普遍存在的问题。原国家审计署审计长李金华指出，“审出问题不整改等于没审”，审计的目的就是发现问题，促使整改纠正。要充分认识审计整改工作的重要性，积极争取本单位领导的支持，推动审计结果的有效运用。审计整改单靠审计一个部门很难解决问题，要建立审计整改结果报告、督查、联动、通报等制度，进一步完善审计工作联席会议制度，定期通报审计结果，研究解决审计整改工作中的难点问题，落实审计整改责任，形成齐抓共管的工作机制，形成整改监督合力。

四、加强自身建设，提高审计能力

（一）加强内部审计队伍建设。目前，各级供销合作社及所属单位普遍存在独立审计机构少，合署办公机构多，专职审计人员少，兼职审计人员多的情况。要加强审计工作宣传，使各级领导不断提高对内部审计工作重要性的认识，从而更加理解、重视和支持内部审计工作，并按照现代企业制度和企业内部治理结构的要求，建立健全内部审计机构，完善监督体系，配备与工作任务相适应的专门审计机构和专职审计人员。要支持和保障内部审计人员参加各项业务培训和岗位资格、后续教育等培训，提高内部审计人员整体素质和专业水平。 广大内审人员要爱岗敬业，切实增强责任意识、机遇意识、忧患意识，抛弃陈旧的审计理念，树立起符合科学发展的新理念，准确把握经济社会发展趋势和内部审计发展规律，在实践中，不断创新审计内容，创新审计方式和方法，提升审计能力。要正确处理监督别人与接受监督的关系，不能带情绪、带偏见审计，严格遵守审计纪律和廉政规定，廉洁从审。

（二）加强内部审计规范化、信息化建设。要严格执行国家法律法规和部门规章，依法依规开展审计，强化质量控制，严把质量关。审计报告不仅要反映问题、揭示问题，更要有针对性地提出解决问题的措施和办法，更好地发挥内部审计的建设性作用。要结合供销合作社的特点，继续完善和制定有关规章制度，逐步形成完整的内部审计制度体系，促进内部审计工作规范化、制度化、法制化。要加快推进内部审计信息化建设，根据自身业务特点，探索建立适应内部审计发展要求的管理平台、业务平台和操作平台，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。有条件的供销合作社要积极推进联网审计，实现对审计对象的动态监控和实时分析，提供更高质量的审计服务。

（本文系中华全国供销合作总社审计局局长李连成同志在供销合作社系统内部审计工作会议上的讲话摘要）