福山的良治社会三要素

许雯佳

一本长达600页的政治学著作以一个悬念结束，这并不多见。但弗朗西斯·福山3年前出版的关于政治社会运作机理的两卷本恢弘巨著的上卷，留下了一个没有解答的大问题。该书引领我们遍历了从史前时代，到法国大革命后、现代民主黎明时期的政治秩序。福山至今最为人所知的仍然是他在1989年的宣言，他宣称自由民主制的诞生代表历史的终结：当时的确没有比民主更好的方案了。但在这本上卷本中，他暗示自由民主政体并不能幸免于影响了其他所有类型政治社会的停滞和衰落模式。自由民主政体或许也必须被某种更好的制度取代。那么，究竟是哪一种情况呢：我们目前的政治安排到底是解决方案的一部分，还是问题的一部分？

《政治秩序和政治衰落》就是福山的答案。他尝试做一件不可能的事情，坚称民主制度始终只不过是政治稳定的一个组成部分。在错误的情况下，民主制度也可能成为引发不稳定的因素。福山的核心论点是：一个秩序良好的社会需要三个构成要素：强政府、法治和民主问责。而且三者缺一不可。18世纪末到来的民主开辟了这个可能性，但并没有确保这一点。在政治领域，现代化本身并不能解决任何问题（正因如此，对于那种治理失败的国家只需实现“现代化”的流行说法，福山不屑一顾）。

在过去的200年中，工业产能和财富的爆炸性增长，极大地扩展了可选的政治可能性的范围——无论这是好是坏（只要看看世界上运转最为良好的社会和运转最糟糕的社会之间的可怕差距，前者比如丹麦，后者比如刚果民主共和国）。现在，政府能力、法律体系和政府形式有多种不同的互动方式，而在这个全球化时代，国家之间也有多种不同的互动方式。现代化加速了政治发展进程，也使其变得更为复杂。现代化丝毫没有让这个问题变得更简单。

最重要的是把顺序摆对。民主并不是第一位。强政府才是。尚未获得实施有效统治的能力就进行民主化的政府无一例外地都会遭受失败。非洲许多地方就是在这里出了问题。民主会加剧、而不是修正现存的问题，因为民主使政府面临太多相互冲突的要求，从而侵蚀政府施展权威的能力。相比之下，在东亚，比如日本和韩国等地方，传统上就十分强大的中央政府先于民主存在，这意味着政府能够在赋权给人民后继续存在。

这是对当前状况的成因的解释，但这并不是一份让世界变得更好的药方。告诉想要民主的人们继续忍耐，以便使他们的政府强大起来，这并不是一个可接受的方案，因为在没有民主的情况下生活在一个强政府的统治之下。通常是一种悲惨的经历：这就是“阿拉伯之春”爆发的起因。这就是福山著作中的基本矛盾：如果在我们生活的时代，民主是最好的方案，但我们发现，必须推迟民主才能使民主正常运作，那么政治就会变成乱糟糟的活动。

另一个难题是，把顺序摆对常常会给体系带来冲击。战争依旧是政治发展的强大引擎，因为战争能让政府强大起来。在战争结束后，强大起来了的政府就具备了施行民主的条件。这就是一战和二战后发生的事情。然而，和平是有代价的。福山指出，拉丁美洲国家的政治之所以往往严重失灵，是因为这块大陆从未经历过最可怕的世界大战。战争更少，意味着政府更弱，政府更弱意味着政治不稳定。不过，这并不是说暴力总是有用的，错误类型的暴力可能比没有暴力更糟糕。非洲的殖民统治是血腥的。但其同样也造成了不稳定。因为各帝国用暴力替代了当地行政能力的构建。今天的阿富汗和伊拉克还在重复这种模式。和平是危险的。战争则是地狱。这本书没有给我们提供多少慰藉。

福山的分析为评估世界新兴大国的政治健康状况提供了一份清楚明了的清单。比如，印度因殖民历史而拥有法治（尽管有官僚主义和效率低下的缺点）和民主问责（尽管是混乱和繁琐的），但其中央政府的权威相对较弱（这正是纳伦德拉·莫迪正试图改变的）。3个条件中满足2个算不上很差，但也远未大功告成。相较之下。中国因其帝国历史而拥有强大的中央政府（可往上追溯几千年），但其法治和民主问责方面较弱。中国更像是3条中满足了1条半，尽管中国拥有优势：如果中国要选择民主化，其条件的顺序是正确的。福山并没有说中国是否会选择民主化。

不过，真正有趣的案例是美国。美国在过去200年的成功，跟福山理论中的趋势是相逆的，其顺序是错的：早在可谓拥有实际权威的中央政府出现前很久，美国就已经是一个民主国家了。美国用一场内战和数十年艰苦的改革改变了这个状况。在福山的这本书中，19世纪末到20世纪初的美国进步人士也是主角，这些人赋予了美国可行的官僚体系、税制和联邦基础设施，从而将美国带进了现代。从这个意义上说，泰迪·罗斯福（Teddy Roosevelt）和乔治·华盛顿（George Washington）或者亚伯拉罕·林肯（Abraham Lincoln）一样，都是美国的国父。

但即使是美国的成功故事，也没有一个完美的结局。就如重大冲击可以带来政治秩序一样，缺乏冲击也可能导致一个秩序良好的政治社会陷入困境。美国遇到的就是这种情况。在二战结束后的长期和平期（以及冷战结束后以来这段更短却更稳定的和平期），美国社会又退回了一种相对“难以治理”的状态。美国历史上的过错开始回过头来困扰这个国家。美国政治被福山称为一个“法庭和政党”的体系：法律和民主的修正作用比执政能力更受重视。如果没有外部的激发因素（比如与中国打仗？）重新使政府力量变得强大起来，两党之争和法律上的争论会持续侵蚀政府能力。同时，美国也未逃脱那个困扰所有稳定社会的诅咒：被精英所挟制。福山不客气地称这种状况为“再世袭化”，意思是，小团体和小圈子，比如家族、同事圈、大学校友圈，利用它们对权力运行机制的内行来为自己人谋利。这听上去可能像是社会学术语，但其实再现实不过了：如果下一届总统选举又是在姓克林顿（Clinton）和姓布什（Bush）的候选人之间展开，我们就能实实在在地看到这种情况发生在我们眼前。

福山非常热切地强调强政府不一定非得是大政府：他试图不在大政府和小政府孰优孰劣的争论中选择自己的立场。稳定的社会可以在一个精简的福利体系（比如新加坡）下运行，也可以在一个规模大得多的体系（比如荷兰）下运行。但福山的论断的确包含一个与我们的直觉相反的洞见，这个洞见对我们处理目前在民主方面的一些不满情绪极为重要，即：如果强大的中央权威是政治正常发挥作用所必需的，那么即使是那些想要缩小政府规模的人也必须小心，要确保不在这样做的同时削弱了政府的治理能力。这就是成熟政治发展的矛盾之处：如果你想要一个更放任的政府，你就得通过强大的政府控制来实现。否则你就会遭遇美国过去二三十年来经历的情况（英国亦然，不过程度较低）：试图使政府更精简高效的广泛努力却使政府更加膨胀，更加官僚得让人窒息。唯一能制服政府的东西就是一个更强大的政府。紧缩策略是一种非常不稳定的制衡举措。

那么，他赖以成名的“历史终结论”有什么修正？这本书的核心是民主作为一种正面价值和一种负面价值之间的紧张关系，这是福山始終未能彻底解决的问题。民主的正面价值是尊严：自我管理的人自我感觉更有价值。负面价值是限制：自我管理的人有多得多的机会去抱怨他们不喜欢的政府。真正的政治稳定是在民主的正负面达成统一的时候取得的：当控制政府权力的人也能看到政府的价值的时候。目前还没有达到这种状态。在民主意味着尊严的地方，比如埃及，其限制作用则是混乱和适得其反的。在限制作用得到充分发挥的地方，比如美国，尊严就短缺了。取代尊严的是充满愤怒和抱怨的政治，从两党之间深植的不宽容就能体现这一点。福山指出了一个讽刺的事实，当前在美国民意调查中支持率最高的美国机构，比如军队、美国国家航空航天局（Nasa），其实受到的民主监督最少。美国人真正痛恨的机构，比如国会，其实是由美国人民自己控制的。

在我阅读过的著作中，这本书对对今日现况成因的阐释是最到位的。福山的学术派写作风格略微有些单调，但行文中蕴含的丰富真知灼见使他堪称民主问题写作的泰斗。我们并非处于毫无希望的绝境。福山仍然相信，聪明的领导者能找到一条出路。他坚称地理环境并非宿命，历史也并非定数。根据各自做出的政治抉择，不同国家仍将兴盛或衰落。哥斯达黎加相对来说是成功的，因为在20世纪。哥斯达黎加的政治家在重大问题上做出了正确的抉择。阿根廷则浪费了许多本来拥有的优势，因为其政治家没能做出正确的抉择。不过，一切都需假以时日才能见分晓。即使是美国，也需要近一个世纪才能理正国内的秩序。而时间对任何人或许都是紧急的。

技术变化的速度以及日益增加的生态风险意味着冲击还会不断地到来，尽管政府能否获得应对冲击的能力还远未明朗。21世纪的战争（比如刚刚开始的针对“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”（IsIs）的战争），越来越零散和碎片化，依靠无人机和雇佣军来近距离消灭敌人。这样的战争侵蚀政府权威的可能性与它们加强政府权威的可能性一样大。几乎在世界上的所有地方，抱怨政府都是愈演愈烈的趋势。福山在他1989年那篇论文的结尾写道，“历史的终结将是非常悲哀的时刻”。那篇论文让福山在学术上一夜成名，而论文结尾那句话比他自己当时意识到的更正确。