节约集约用地 推行“新型城镇化”建设

周同峰

（正阳县国土资源局，河南 正阳463600）

节约集约用地 推行“新型城镇化”建设

周同峰

（正阳县国土资源局，河南 正阳463600）

新型城镇化建设纲要主要提倡以“人”为核心的城镇化，是服务体系、保障体系、工业区建设等方面的健全的城镇化。是绿色、智能、医疗的城镇化。是推进建设宜商、宜居、宜宾的生态文明的城镇化，是目前中国经济发展的大方向。

新型城镇化；节约原则；集约用地

党的十八大确立了“新型城镇化”是未来十年新四化建设的重点。“新型城镇化”道路的选择正成为我们国家为调整经济结构、扩大内需和应对国际、国内形势的重要的战略选择，也是实现经济结构转型跨越、缩小地区发展差距，实现全面建设小康社会目标的重要机遇。

1 城镇化建设中要遵守节约、集约原则

节约是中华民族传统美德之一。顾名思义是有节制、有约束、勤劳简朴的意思。这一传统观念在国人心中根深蒂固，他的包含面极广，既体现在公民个人日常生活中的节约，又包含国家层面上对资源的开发和利用、管理方面的节约。土地作为一个不可再生的资源，节约使用和有效管理利用势在必行。严格控制耕地保有量使耕地总量不减少、耕地质量不降低。实现这一目标的途径有以下几种：一是新农村建设模式要逐步推广、合理布局、科学规划，这需要县、乡两级政府和相关部门的统筹安排和部署，还要落到实处。避免沿路跑、遍地开发建房现象的发生。由此可腾出相当一部分土地。并通过土地整理的途径转为可耕地。二是部分进城务工人员在城市有了固定职业和收入，有居住的房屋，业已逐步被城市化了。毕竟城市的生活方便快捷，功能齐全、环境优美，是人类居住的理想之地。因此，他们有的放弃了村庄的老宅基地、承包的耕地也转让给了别人。在新农村建设搬迁时有的不申请要宅基地，相应的节约了一部分耕地。三是通过土地整理项目把原有的一些老宅基地、废弃荒芜的未利用地等充分利用，有效地增加耕地数量。四是在建设用地预审、审批、备案过程中按照容积率及其他用地控制指标，确定合理的用地数量，确保少占用耕地的目标。

集约用地：具体来说就是集中、集约在一起的意思。也就是将相同用地需求的单位或个人，集中连片开发利用。同时多建小高层及高层，向空中、向地下双向发展。既节省了大量占用土地又满足了用地方的需求。它的涵盖范围包括以下几个主要方面：一是科学合理地确定“新农村”建设中宅基地使用面积，条件允许的地方可建多层小区模式，既改善了居住环境又节约了耕地。二是工业用地项目可分门别类，避免工厂园林化。必须单独用地的，在充分调查的基础上合理地供应土地。可集中在一起的项目，可联建多层厂房，分区、分层供给用地单位使用，提高土地利用效率。三是盘活老城区内闲置和利用不合理的厂区、棚户区等，用于开发新型居民小区，并按照城市规划区内的容积率和用地指标建设多层以上的住宅楼。既盘活了闲置的土地资产，政府也得到了可观的收入，同时也解决了一部分居民的居住需求，节省了耕地资源。这种模式是目前乃至将来新型城镇化用地的一个主要方式。

2 城镇化发展过程中用地方式及存在的问题

社会主义市场经济的飞速发展使我国从一个贫穷落后、封闭半封闭的国家逐步发展成为一个经济繁荣、科技发达、社会稳定的发展中国家。社会生产力、经济实力、人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平都上了一个新台阶。随着农村剩余劳动力大量进城务工，许多城镇在社会经济迅速发展进程中不断扩大，承载了过多的重负，显示出了“大城市病”现象。老城区已不能满足现代城市化和工业化发展的需求，由此催生了城镇不断粗放式地向外扩展，片面追求“大城市”。新城区建设和工业区无节制的增加等现象在各地不断泛滥、复制。不注意提升城市的内在功能，一味地贪大求全，大搞形象工程、政绩工程。无限制的扩张城市规模，引发了土地利用乱象纷呈，浪费了大量的土地资源。经济快速发展带来了耕地面积的锐减，社会正走入不圈地不占用耕地经济就无从发展的怪圈，严重地威胁到了国计民生，触及了13亿人的吃饭问题。作为一个13亿人口的大国，我国以不到9%的耕地养活了世界上20%的人口，重担在肩。我们必须像保护命根子一样保护我们的耕地资源。

是要保经济发展还是保护耕地，给我们国家发展出了一个天大的难题。

3 导致问题的原因

社会经济的发展，不断促进着土地管理工作的发展。这一发展历程是一个逐步探索和完善的过程。同时，也不可避免地出现这样或那样的问题。问题主要体现在以下几个方面：

3.1 一些地方为了本地经济的发展，到处托关系找项目，一有项目就供地。至于该不该供地，该供多少地，往往不去研究如何利用存量土地，只一味强调特殊性。有时也不讲程序，缺乏科学规划和合理利用土地的有效监督。

3.2 不严格把关，一味地迁就用地单位，尤其是招商引资的项目。他们要多少就给多少，看中那里就给那里。只要企业有投资，当地政府就不讲任何条件直接提供。对于对方投资的动机，项目的科技含量，如何保障被征地居民的利益等都抛却脑后，给不少“炒地皮”投机者钻了空子。

3.3 科学合理的土地利用规划和城市规划，能够有效管理和控制城镇的发展速度和规模，是城镇化进程中不可或缺的条件。然而在实际执行中却大打折扣，没有实施有效的管理和控制，随意供地、松散式发展致使土地利用方式极度不合理。一方面大量土地闲置，一方面又盲目追求外延扩张。

3.4 项目审查形式化，盲目顺从粗放式用地，对用地单位的投资强度没有严格审查把关。土地利用率偏低，浪费十分严重。

3.5 过分追求大马路、大广场，不按照国家规定批地、供地。“化整为零”、“批而未供”、“批东占西”等批地、供地现象在一定时期曾大行其道。

3.6 不注意保护农民利益。在招商引资项目中，有的地方不是把注意力放在如何提高招商质量上，而是放在千方百计压低对农民的补偿上，导致补偿标准过低，且有许多补偿不到位，引起群众不满导致纷争、上访现象比较多。

4 解决问题的建议

在城镇化快速发展的今天，土地利用方式要转换，方法要灵活，土地利用制度和政策更要顺应时代发展的步伐。

4.1 要纠正粗放式外延扩大式发展的观念，只有转变旧的思想认识，打破陈旧、落后的制度和陋习，建立和完善新的土地利用方式、方法，逐步以外延扩大式利用向内涵集约式利用方向发展。充分发掘城镇规划区范围内的存量建设用地，并盘活存量建设用地，最大限度地利用这些闲置土地的区位、地段优势，结合规划用途和发展前景，最大化地利用存量土地资产，达到存量资产效益利用的最大化。

4.2 城镇土地利用规划和城市规模控制要相互衔接。合理规划和布局，制定城镇功能服务区科学规划，合理利用土地，避免杂乱无章，真正达到有理、有序、有节制、有计划的利用土地。

4.3 严把供地关，根据项目申请用地需求。按照审批权限和供地政策严格审查。根据投资强度，建筑数量等确定合理的用地数量，能利用存量、闲置土地的尽量利用，必须占用耕地的要从严控制占地数量。

4.4 项目建设过程要做好监督管理工作，经常性地做好监督、检查，避免批少占多等不合理利用土地现象的发生。

4.5 用途控制要严格，避免用地单位随意改变批准用途，重点进行监管。

4.6 利用方法要有新意，利用方式要有创意。

4.7 使土地利用达到利益最大化。这是当前及以后一段时间要重点研讨的问题之一。笔者认为主要从以下几个方面着手：一是地方政府和规划、土地管理部门在如何合理利用土地的思想认识上要有一个清醒的认识，充分激发管理者的责任意识，发挥管理者的职能。管理者只有时时处处从节约集约用地，合理科学用地的角度去进行自觉的管理，才是实施有效管理好土地的第一步。二是权力机关制定出科学、严谨、合理的城市规划、土地利用计划和具体功能分区规划，只有规划先行，才能确保合理利用土地的实施。三是积极诱导、引导用地项目，逐步向集约、集聚化方向发展，避免城镇功能区域布局混乱的局面。四是向地下要土地，向空中要土地的双向发展。多建高层建筑少占地，实现土地利用效益最大化。五是避免功能区域重叠，重复建设，合理布局功能分区，即节约资源，又避免了土地的浪费。促进城镇健康有序的发展。

F301

A

1671-0037（2014）02-36-1.5

2013年2月1日。