2013年全国草原监测报告

策划│采编部

执行│刘源

草原是指以草本植物为主体的生物群落及其环境构成的陆地生态系统，包括天然草原和人工草地。草原是我国面积最大的陆地生态系统，具有防风固沙、保持水土、涵养水源、固氮储碳、净化空气、调节气候、维护生物多样性等生态功能，对维护国家生态安全具有重要作用。草原是发展牧区畜牧业的基础，是牛羊肉、奶、毛、皮张等特色畜牧产品的重要生产供应基地。我国草原大多位于祖国边疆和少数民族地区，保持草原牧区繁荣稳定，对维护边疆稳定和促进民族团结具有重要意义。

2013年是我国草原保护建设事业不断发展进步的一年，草原法律法规体系进一步完善，生态补奖机制等强牧惠牧政策深入落实，执法监督全面推进，监测预警能力不断提高，资源保护迈出新步伐，科技教育取得新进步，技术推广达到新水平，草原生产力水平进一步提高，草原生态环境不断改善。

为准确掌握2013年全国草原资源与生态状况，促进草原保护建设与合理利用，农业部组织开展了全国草原监测工作，重点对全国草原植被生长状况、生产力、利用状况、灾害状况、生态状况和保护建设工程效益等进行了监测分析。

本次监测工作由农业部畜牧业司负责，农业部草原监理中心具体组织、协调和指导，全国畜牧总站承担技术支持与服务工作。河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、山东、河南、湖北、湖南、江西、广西、重庆、四川、云南、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等23个主要草原省（区、市）的草原监测机构承担了地面监测工作。中国农业科学院农业资源与农业区划研究所、国家气象中心承担了草原利用状况分析、草原植被长势监测和气象条件分析等工作。农业部草原监理中心根据监测分析结果，组织起草了监测报告初稿，并召开专家会进行会商，与农业部遥感应用中心进行了沟通，在此基础上形成了2013年全国草原监测报告。

（漫画│苗妙）

草原监测结果概要

全国天然草原产草量突破10.5亿吨

2013年，全国天然草原鲜草总产量105581.21万吨，较上年增加0.59%；折合干草约32542.92万吨，载畜能力约为25579.2万羊单位，均较上年增加0.48%。

工程区草原植被恢复明显

2013年，各重大生态工程区草原植被盖度比非工程区平均高出11个百分点，高度平均高出35.1%，鲜草产量平均高出57.2%，可食鲜草产量平均高出64.3%。其中，退牧还草工程区草原植被盖度较非工程区高出10个百分点，高度、鲜草产量分别高出34.8%、53.5%。

草原利用状况更趋合理

2013年，全国重点天然草原（指我国北方和西部分布相对集中的天然草原，也是我国传统的放牧型草原集中分布区，涉及草原面积3.37亿公顷）的平均牲畜超载率为16.8%，较上年下降6.2个百分点。全国268个牧区半牧区县（旗、市）天然草原的平均牲畜超载率为21.3%，较上年下降13.5个百分点，其中牧区县平均牲畜超载率为22.5%，半牧区县平均牲畜超载率为17.5%。

草原违法案件查处力度加大

2013年，全国各类草原违法案件发案数量19185起，立案18767起，结案18462起，立案率为97.8%，移送司法机关案件数279件。被查处的草原违法案件共破坏草原15312.1公顷，买卖或者非法流转草原3937.2公顷。与上年相比，草原违法案件发案数上升了533起，立案率提高了1个百分点。

草原火灾防控成效明显

2013年，全国共发生草原火灾90起，受害草原面积35077.3公顷，经济损失759万元，受伤1人，无牲畜损失。与上年相比，火灾次数减少20起，受害草原面积减少92055.7公顷，减少72.4%。

草原鼠虫危害面积有所下降

2013年，全国草原鼠害危害面积为3695.5万公顷，约占全国草原总面积的9.2%，危害面积与上年基本持平；全国草原虫害危害面积为1530.6万公顷，占全国草原总面积的3.8%，危害面积较上年减少12%。

草原生态加快恢复

近年来，草原“政策好、人努力、天帮忙”，全国天然草原产草量、植被盖度、高度持续提高，多年生牧草比例上升，群落结构优化，草原退化、沙化面积缩小，重点天然草原牲畜超载率持续下降，草原生态加快恢复。2013年，全国草原综合植被盖度（指某一区域各主要草地类型的植被盖度与其所占面积比重的加权平均值）达54.2%，较上年增加0.4个百分点。

草原资源状况

我国有草原面积近4亿公顷，约占国土面积的2/5，是耕地面积的3.2倍，森林面积的2.3倍。我国北方和西部是天然草原的主要分布区。西部十二省（区、市）草原面积3.31亿公顷，占全国草原面积的84.2%；内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃和四川六大牧区省份，草原面积共2.93亿公顷，约占全国草原面积的3/4。我国南方地区草原以草山、草坡为主，大多分布在山地和丘陵，面积约0.67亿公顷。

我国草原地带性分布特点明显，分为北方干旱半干旱草原区、青藏高寒草原区、东北华北湿润半湿润草原区和南方草地区四大生态功能区。其中，北方干旱半干旱草原区位于我国西北、华北北部以及东北西部地区，是我国北方重要的生态屏障；青藏高寒草原区位于我国青藏高原，是长江、黄河、雅鲁藏布江等大江大河的发源地，是我国水源涵养、水土保持的核心区，享有中华民族“水塔”之称，也是我国生物多样性最丰富的地区之一；东北华北湿润半湿润草原区主要位于我国东北和华北地区，该区水热条件较好，是我国草原植被覆盖度较高、天然草原品质较好，产量较高的地区，也是草地畜牧业较为发达的地区；南方草地区水热资源丰富，牧草生长期长，产草量高，具有发展草地畜牧业的自然优势和潜力。

我国天然草原共分为18个大类，分别为高寒草甸类、温性荒漠类、高寒草原类、温性草原类、低地草甸类、温性荒漠草原类、热性灌草丛类、山地草甸类、温性草甸草原类、热性草丛类、暖性灌草丛类、温性草原化荒漠类、高寒荒漠草原类、高寒荒漠类、高寒草甸草原类、暖性草丛类、沼泽类和干热稀树灌草丛类等。其中，高寒草甸类、温性荒漠类、高寒草原类、温性草原类的面积较大，均超过了全国草原总面积的10%。

表1 省地县草原面积占其土地面积的比例情况 个

◎图1 全国草原类型空间分布图

我国天然草原上已知有饲用植物6704种，分属于246个科，1545个属。禾本科、豆科、菊科、莎草科牧草种数较多，分布广泛，是我国草原饲用植物的主体。草原上繁衍着2000多种野生动物，其中有14种国家一级保护动物，如藏羚羊、野牦牛、马鹿等。天然草原有放牧和饲喂家畜品种250多种，主要有绵羊、山羊、黄牛、牦牛、马、骆驼等。

建立草原自然保护区是保护草原动植物资源、维护生物多样性的重要手段。目前，全国农业系统建立并管理的省级以上草原自然保护区有9个，其中，国家级草原自然保护区2个，保护草原面积约14630公顷。

表2 全国省级以上草原自然保护区名录 公顷

草原植被生长状况

2013年草原植被生长季节，全国大部分草原地区气温正常略偏高，降水偏多，水、热、光照匹配较好，草原植被总体生长状况好于上年，属于偏好年份。

气象条件

2012年12月至2013年2月，北方大部分草原地区降水量接近常年同期或偏多，长期有积雪覆盖。3、4月，西北部地区气温回升较快，但东北部地区气温偏低。华北、西北广大草原地区气温较常年偏高2～4℃，其中新疆东北部偏高4～6℃；内蒙古东部、东北大部气温较常年同期偏低2～6℃，土壤解冻偏晚。西藏部分地区气温较常年偏低2℃以上。进入5月，北方大部分草原地区气温回升较快，热量较为充足。

6月，全国大部分草原地区平均气温较常年同期偏高，其中青海东部和南部、四川西北部和东南部等地气温偏高2～4℃；大部分草原地区降水量较常年同期偏多，其中内蒙古中东部、新疆北部、西藏西部等地降水量较常年同期偏多8成至2倍；但青海大部、西藏东北部等地降水量较常年同期偏少，部分草原地区土壤墒情偏差。

7月，全国大部分草原地区平均气温接近常年同期，降水量接近常年同期或偏多，部分地区偏多5成以上，充沛的降水有利于夏季牧草旺盛生长；但新疆东部、内蒙古中部偏北地区、西南地区南部和东南部等地降水量较常年同期偏少5成以上，其中西南地区局部出现旱情。

◎图2 2013年4～9月全国平均气温距平（℃）

8月，全国大部草原区平均气温接近常年同期或略偏高，降水量接近常年同期或略偏少，其中新疆北部、内蒙古中东部、东北地区中北部等地8月降水量较常年同期偏多3成至2倍；但新疆南部、青海中南部、西藏东北部、内蒙古西部、宁夏大部等地降水量较常年同期偏少3～8成。

◎图3 2013年4～9月全国降水距平（%）

进入9月，全国大部草原区气温接近常年同期或略偏高，内蒙古中北部、西北地区东北部、青藏高原东部等草原区降水较常年偏多。北方大部分草原初霜期接近常年或偏晚，气象条件总体利于牧草后期生长，生育期有所延长，黄枯期正常或较上年略有推迟。

返青状况

截至2013年5月底，全国95%的草原完成返青，未返青的草原主要位于青藏高原等海拔较高的地区；6月10日前，全国草原全部返青。2013年，全国大部分地区草原返青时间与常年基本一致；较上年略有提前。其中，华北大部、西北大部草原返青时间较常年提前5～10天，东北三省和内蒙古东北部草原返青时间较常年晚10～15天，青藏高原部分草原牧草返青时间略有推迟。

从主要牧区看，内蒙古草原返青时间主要集中在4月下旬至5月上中旬，中西部返青时间较常年提前10天左右，东部返青时间较常年推迟10～15天。甘肃草原除东南部部分草原返青时间与常年相当或略有推迟外，其他大部分草原返青时间较常年提前5～10天左右。新疆草原到4月中旬，除部分高海拔草原外全部返青，其中东北部返青时间较常年提前10天左右。青海草原从4月中下旬开始从低海拔地区向高海拔地区逐渐返青，其中北部略有推迟。西藏草原从4月中旬开始从东南部向西北部逐渐返青，总体较常年略有推迟。四川草原牧草返青时间总体上与常年大致相当。

◎图4 2013年全国草原返青时间（较上年）的面积占比情况

草原植被生长状况

6～9月是草原植被集中生长季节。全国大部分草原地区气温正常略偏高，降水偏多，气象条件总体有利于草原植被生长，植被总体生长状况好于上年。

6月，全国草原植被生长状况总体好于上年同期和近年同期。与上年同期相比，全国38%的草原植被生长状况偏好，44%的草原植被生长状况持平，18%的草原植被生长状况偏差。植被生长偏好的区域主要分布在内蒙古中东部、新疆北部、西藏西部等地。植被生长偏差的区域主要分布在青海西部和南部、西藏东部、内蒙古西部等地。

7月，全国草原植被生长状况总体好于上年同期和近年同期。与上年同期相比，全国39%的草原植被生长状况偏好，41%的草原植被生长状况持平，20%的草原植被生长状况偏差。植被生长偏好的区域主要分布在新疆北部、内蒙古大部、甘肃大部、宁夏大部、西藏中西部等地。植被生长偏差的区域主要分布在内蒙古中部偏北地区、西南地区东南部等地。

◎图5 2013年6～9月全国草原植被生长状况同比示意图

8月，全国草原植被生长状况总体与上年同期大致持平，好于近年同期。与上年同期相比，全国28%的草原植被生长状况偏好，46%的草原植被生长状况持平，26%的草原植被生长状况偏差。植被生长偏好的区域主要分布在新疆北部、内蒙古东部等地。植被生长偏差的区域主要分布在新疆南部、青海南部、西藏东北部、内蒙古西部、宁夏大部等地。

9月，全国草原植被生长状况总体上接近上年同期，好于近年同期。与上年同期相比，全国28%的草原植被长势偏好，42%的草原植被长势持平，30%的草原植被长势偏差。随着气温的降低，我国北方大部分草原植被开始陆续进入枯黄期。

草原生产力

2013年，全国天然草原鲜草总产量105581.21万吨，较上年增加0.59%；折合干草约32542.92万吨，载畜能力约为25579.2万羊单位（1只体重50千克并哺半岁以内单羔、日消耗1.8千克标准干草的成年母绵羊，或与此相当的其他家畜为一个标准羊单位，简称羊单位），均较上年增加0.48%。全国23个重点省（区、市）鲜草总产量98333.37万吨，占全国总产量的93.14%，较上年增加0.41%；折合干草约30781.70万吨，较上年增加0.41%；载畜能力约为24204.09万羊单位，较上年增加0.45%。

◎图6 2006—2013年全国天然草原鲜草产量变动情况

◎图7 生长期各月份新增产草量示意图

分省区情况

从省（区、市）来看，产草量居前10位的依次是内蒙古、新疆、四川、西藏、青海、云南、甘肃、黑龙江、湖北和贵州。10省（区）天然草原鲜草产量74778.02万吨，占全国鲜草总产量的70.83%，较上年增加0.49%，折合干草23494.16万吨，载畜能力约18473.79万羊单位。内蒙古、新疆、四川、西藏、青海、甘肃等六大牧区鲜草总产量60803.26万吨，占全国鲜草总产量的57.59%，较上年增加0.75%，折合干草19253.88万吨，载畜能力约15139.60万羊单位。

分类型情况

◎图8 2013年全国草原干草产量空间分布图

◎图9 2013年与2012年相比全国草原产草量变化空间分布

与上年相比，全国18大类草原中有8类单产增加。其中，山地草甸、温性草甸草原、暖性草丛、暖性灌草丛单产增幅超过5%，主要分布在新疆北部、内蒙古东部、四川中部、海南中部等地；高寒草甸草原、温性荒漠、干热稀树灌草丛单产增幅超过3%，主要分布在西藏西部、甘肃西北部、广西中部等地；高寒草甸类单产增幅接近3%，主要分布在西藏西南部等地。与上年相比，有7类单产下降。其中，高寒荒漠、温性草原化荒漠、温性荒漠草原单产降幅超过5%，主要分布在西藏中北部、青海西南部、宁夏北部等地；沼泽和低地草甸类单产降幅超过3%，主要分布在黑龙江西部等地；高寒荒漠草原和温性草原单产降幅超过1%；高寒草原、热性草丛和热性灌草丛单产与上年持平。

草原分级

按照天然草原牧草单产高低确定草原级，全国草原划分为8级。一、二级草原主要以热性及暖性草丛类和灌草丛类为主，分布于我国东南和西南地区，产草量3000千克/公顷以上；三级草原主要以沼泽类和低地草甸类为主，分布于我国东北和华北地区，产草量2000～3000千克/公顷；四、五级草原主要以温性草甸草原类及高寒草甸类为主，多分布于我国东北部及青藏高原东部，产草量1000～2000千克/公顷；六、七、八级草原主要以温性草原类、温性荒漠草原类和荒漠类等为主，广泛分布于我国西部，产草量在1000千克/公顷以下。

◎图10 2013年全国不同等级草原的面积占比

2013年，我国一级和二级草原占全国草原面积的6%，基本与上年持平；三级和四级草原占16.2%，较上年降低2个百分点；五级和六级草原占34.1%，较上年增加2.8个百分点；七级草原占17.9%，较上年增加1.3个百分点；八级草原面积最大，占全国草原面积的25.8%，较上年下降1.3个百分点。

表3 2013年重点监测省区市产草量 万吨

草原保护建设工程效益

本世纪以来，国家在北京、河北、山西、内蒙古、黑龙江、陕西、广西、四川、西藏、甘肃、青海、宁夏、云南、贵州、新疆等省（区、市）及新疆生产建设兵团共260多个县（旗、团场）陆续实施了退牧还草、京津风沙源治理、西南岩溶地区草地治理等草原生态工程。

2013年，对137个项目县（旗、团场）的草原生态工程建设情况进行了地面监测调查。监测调查结果表明，通过实施草原围栏、补播改良、人工种草等措施，工程区内植被逐步恢复，生态环境明显改善。与非工程区相比，工程区内草原植被盖度平均高出11个百分点，植被高度平均高出35.1%，鲜草产量平均高出57.2%，可食鲜草产量平均高出64.3%。

退牧还草工程

退牧还草工程从2003年开始实施，到2013年，工程累计共投入中央资金近200亿元，通过安排禁牧、休牧、划区轮牧围栏，建设人工饲草地，治理石漠化草地等，在保护草原生态环境、改善牧区民生方面成效显著。2013年，中央投入资金20亿元，在内蒙古、黑龙江、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆等10省（区）和新疆生产建设兵团，继续实施退牧还草工程，安排草原围栏建设任务387.3万公顷、石漠化治理5.87万公顷、退化草原补播改良129.07万公顷、人工饲草地建设8.8万公顷，以及8.6万户牧民牲畜舍饲棚圈建设改造。

据对102个县（旗）的退牧还草工程进行监测，2013年工程区内的平均植被盖度为72%，比非工程区高出10个百分点；高度、鲜草产量分别为18.2厘米、3680.3千克/公顷，比非工程区分别高出34.8%、53.5%。

内蒙古东部工程区：2013年工程区内平均植被盖度为69%，比非工程区高出15个百分点；高度、鲜草产量和可食鲜草产量分别为34.5厘米、4197.7千克/公顷和4113.5千克/公顷，比非工程区分别高出51.1%、69.8%和70.4%。

蒙陕甘宁工程区：2013年工程区内平均植被盖度为54%，比非工程区高出8个百分点；高度、鲜草产量和可食鲜草产量分别为19.1厘米、1838.3千克/公顷和1685.9千克/公顷，比非工程区分别高出25%、26.1%和26.2%。

新疆工程区：2013年工程区内平均植被盖度为61%，比非工程区高出12个百分点；高度、鲜草产量和可食鲜草产量分别为16.7厘米、2252千克/公顷和2161.9千克/公顷，比非工程区分别高出33.2%、59.9%和60.2%。

青藏高原工程区：2013年工程区内平均植被盖度为76%，比非工程区高出8个百分点；高度、鲜草产量和可食鲜草产量分别为11.2厘米、3809.9千克/公顷和3321.4千克/公顷，比非工程区分别高出32.6%、47.6%和60.2%。

京津风沙源治理工程

京津风沙源治理工程于2000年全面启动实施，工程通过采取多种生物措施和工程措施，治理沙化土地，减少风沙和沙尘天气危害，有力遏制了京津及周边地区土地沙化的扩展趋势，改善了生态环境。2013年，中央投入4.25亿元资金，在北京、河北、山西、内蒙古、陕西等5省（区、市）共安排京津风沙源草原治理任务15.48万公顷，其中人工草地4.96万公顷，飞播牧草146.7公顷，围栏封育10.13万公顷，草种基地3768公顷；建设牲畜舍饲棚圈93.75万平方米，购置饲草料加工机械18025台（套）；此外，新增建设青贮窖29.15万立方米、贮草棚35万平方米。

据对河北、山西、内蒙古3省（区）近10年来京津风沙源工程监测显示，2013年工程区内的平均植被盖度为66%，比非工程区高出12个百分点；高度、鲜草产量分别为33厘米、4934.9千克/公顷，比非工程区分别高出35.9%、68.5%。据对2001年实施工程的8个县（旗）［8县（旗、区）为河北丰宁县、赤城县、围场县，山西天镇县、怀仁县，内蒙古镶黄旗、正蓝旗、苏尼特右旗］进行监测，2013年草原植被盖度和鲜草产量比2001年分别提高16个百分点和43.4%。

西南岩溶地区草地治理试点工程

自2006年开始，西南岩溶地区草地治理试点工程在贵州和云南省实施。截至2013年，中央累计投入资金2.91亿元，安排建设石漠化草地治理任务26.67万公顷。其中，2013年中央投入资金0.67亿元，安排建设任务5.87万公顷。

据对工程区监测显示，2013年改良草地工程区比非工程区植被盖度、高度、鲜草产量分别高出9个百分点、81.4%和94.7%；围栏封育工程区植被盖度、高度、鲜草产量比非工程区分别高出17个百分点、81.7%和113.6%。

草原利用状况

截至2013年年底，全国累计落实草原承包2.83亿公顷，较上年增加3.7%。实施禁牧封育和草畜平衡管理的草原面积进一步增加，其中实施禁牧的草原面积0.96亿公顷，草畜平衡面积1.73亿公顷。2013年，全国完成种草改良1173.3万公顷，建设草原围栏493.8万公顷。2013年，全国重点天然草原的平均牲畜超载率为16.8%，较上年下降了6.2个百分点，自2005年农业部开展全国草原监测工作以来首次降到20%以下。其中，西藏、内蒙古、新疆、青海、四川、甘肃的平均牲畜超载率分别为22%、8%、19%、14%、19%和19%。

草产品进口

近年来，我国牧草干草进口量一直呈现出快速增长趋势。2013年，全国干草进口约80万吨，较上年增长74%，是2008年的4.8倍。进口的牧草干草中，主要以苜蓿、燕麦为主。2013年，苜蓿干草进口量75.6万吨，占干草进口总量的95%，较上年增长71%，为2008年的39倍；燕麦干草进口量为4.3万吨，是上年的2.3倍，为2008年的28倍。苜蓿干草主要从美国进口，燕麦干草主要从澳大利亚进口。

◎图11 2008—2013年我国苜蓿干草进口情况

2013年，我国进口草种3.48万吨，较上年减少7.3%，但仍为2008年的2.2倍。进口草种主要以黑麦草、羊茅、草地早熟禾、三叶草和紫花苜蓿为主。其中，紫花苜蓿、黑麦草、羊茅、草地早熟禾草种进口量增加趋势明显。2013年，紫花苜蓿种子进口量1880.9吨，较上年增加20%，为2008年的39倍；黑麦草、羊茅、草地早熟禾种子进口量分别为2008年的3倍、2倍、1.7倍；三叶草草种进口量较上年减少5%。

草原征占用

2013年，各级草原行政主管部门共审核审批征占用草原申请281批次，审核审批征占用草原面积6211.4公顷。其中，农业部审核1批次，审核征占用草原面积1667.4公顷；内蒙古、辽宁等9省（区、市）和新疆生产建设兵团草原行政主管部门共审核审批280批次，审核审批征占用草原面积4544公顷。与上年相比，审核审批数量增加46批次，增加了20%；审核审批征占用草原面积增加850公顷，增加了16%。被征占用的草原用于道路建设1839.6公顷、水电建设416.3公顷、农牧业生产设施363.9公顷、矿藏开采293公顷、油田建设175.6公顷、其他用途3123公顷。

草原重要野生植物利用

为加强草原野生植物资源管理，国务院2000年专门印发《关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知》（国发[2000]13号），农业部出台《甘草和麻黄草采集管理办法》（农业部第1号令）。此后，国家严格禁止采集和销售发菜，对甘草、麻黄草、冬虫夏草等实行采集计划管理，既保证了资源的持续合理利用，又保护了草原生态环境。2013年，农业部分别下达甘草、麻黄草、冬虫夏草采集计划18514.1吨、5279吨、95吨。

表4 2002—2013年草原野生植物采集计划汇总表 吨

草原执法监督

草原违法案件基本情况

2013年，全国各类草原违法案件发案19185起，立案18767起，结案18462起，结案率为98.4%；其中，提起行政复议或行政诉讼的案件30起，移送司法机关处理的案件279起。全年草原违法案件共破坏草原15312.1公顷，买卖或者非法流转草原3937.2公顷。

草原违法案件变化情况和特点分析

与上年相比，2013年草原违法案件总数有所上升，全年发案数量较上年增加533起，增加2.9%；立案数较上年增加了707起，上升了3.9%；立案率为97.8%，较上年提高1个百分点，结案率为98.4%，较上年提高0.6个百分点。破坏草原面积为15312.1公顷，较上年增加了7303.8公顷，增加了91.2%。

◎图12 近三年草原违法案件发生和查处情况

与上年相比，2013年开垦草原案件数量有所下降，案件发生区域仍比较集中，立案率为90.8%；违反禁牧休牧规定案件较上年小幅上升，增加了2.4%；违反草畜平衡规定案件数量下降，查处情况较好；非法征收征用使用草原案件数量较上年明显上升，发案数量增长了3.3倍；立案率为93.1%，结案率为80.8%；非法临时占用草原案件发案数量比上年增加了51.2%，立案率为99.2%，结案率为91.9%，均比上年有所提高；非法采集草原野生植物案件数量比上年增加了76%，立案率为86.8%，结案率为98.9%；买卖或者非法流转草原案件与上年基本持平，发生区域比较集中；违反草原防火法规规章案件数量较上年增长了3.4倍，查处情况较好。

表5 2013年各类草原违法案件发生和查处情况 起、%、公顷

草原火灾

2013年，全国共发生草原火灾90起，其中一般草原火灾76起，较大草原火灾13起，重大草原火灾1起。受害草原面积35077.3公顷，经济损失759万元，受伤1人，无牲畜损失。与上年相比，全国草原火灾次数减少20起，其中，减少较大火灾4起、重大火灾2起、特大火灾2起；受害草原面积减少92055.7公顷，下降72.4%。

从时间看，3月、4月和10月全国草原火灾发生次数较多，共67起，占全国草原火灾发生次数的74.4%，受害草原面积28542.3公顷，占全国草原火灾受害面积的81.4%。

从区域看，火灾主要发生在内蒙古、四川和青海三省区，共发生草原火灾69起，占全国草原火灾发生次数的76.7%，受害草原面积为32698.7公顷，占全国草原火灾受害面积的93.2%。

从起火原因看，烧荒和吸烟引起草原火灾的比例最高，分别占全国草原火灾发生次数的11.1%和8.9%；取暖做饭、野外作业失火等其他起火原因占全国草原火灾发生次数的36.7%；未查明原因的占43.3%。

2013年10月6日凌晨5时50分，内蒙古自治区呼伦贝尔市新巴尔虎右旗发生一起重大草原火灾。火灾发生后，当地政府草原防火指挥部及时启动应急预案，并迅速组织扑救，明火于当日15时50分被全部扑灭。经调查，起火原因为雷击，火灾受害草原面积7800公顷，无人员伤亡和牲畜损失。

草原生物灾害

2013年，全国鼠害、虫害危害程度有所下降，其中鼠害危害面积与上年基本持平，虫害危害面积较上年减少。

草原鼠害

2013年，全国草原鼠害危害面积为3695.5万公顷,约占全国草原总面积的9.2%，与上年基本持平。草原鼠害主要发生在河北等13个省（区）和新疆生产建设兵团。其中，西藏、内蒙古、新疆、甘肃、青海、四川等6省（区）危害面积，合计3351.6万公顷，占全国鼠害危害面积的90.7%。

草原主要鼠害危害面积3250.1万公顷，占全国草原鼠害危害面积的87.9%。其中，高原鼠兔危害面积最大，达到1653.6万公顷，占全国草原鼠害危害面积的44.7%，危害面积较上年增加6.8%；大沙鼠危害面积较上年增加12.8%；东北鼢鼠、草原鼢鼠和高原鼢鼠危害面积分别较上年减少7.9%、12.4%和9%；布氏田鼠、鼹形田鼠危害面积分别较上年减少52.9%、23.7%；黄鼠类、黄兔尾鼠危害面积分别较上年减少6.1%、25.7%；长爪沙鼠危害面积与上年基本持平。

草原虫害

2013年，全国草原虫害危害面积为1530.6万公顷，较上年减少12%，草原虫害危害面积占全国草原总面积的3.8%。草原虫害主要发生在河北等13个省（区）和新疆生产建设兵团。其中，西藏、内蒙古、新疆、甘肃、青海、四川等6省（区）危害面积合计为1257.3万公顷，占全国草原虫害危害面积的82.1%。

危害严重的主要种类是草原蝗虫（草原蝗虫是对草原危害蝗虫的统称，主要包括亚洲小车蝗、意大利蝗、西伯利亚蝗、宽须蚁蝗、白边痂蝗、毛足棒角蝗、大垫尖翅蝗、西藏飞蝗和亚洲飞蝗等）、叶甲类害虫、草原毛虫（草原毛虫是对草原危害毛虫的统称，包括青海草原毛虫、小草原毛虫、若尔盖草原毛虫、金黄草原毛虫、门源草原毛虫、久治草原毛虫、曲麻莱草原毛虫、黄斑草原毛虫）、夜蛾类害虫和草地螟，危害面积总计1452.7万公顷，占全国草原虫害危害面积的94.9%。其中，草原蝗虫危害面积最大，达到1009.7万公顷，占全国草原虫害危害面积的66%。叶甲类害虫、草地螟危害面积分别较上年增加26.9%、21%；夜蛾类、草原蝗虫危害面积分别较上年减少66.3%、11.9%；草原毛虫危害面积与上年基本持平。

草原生态状况

党的十八大吹响了大力推进生态文明建设的号角，规划了建设美丽中国的宏伟蓝图，我国草原生态保护和建设进入了难得的历史机遇期。近年来，草原生态恢复明显加快，全国草原生态持续恶化的局面得到有效遏制。

我国草原生态形势开始好转，是多种因素共同作用的结果，可谓“政策好、人努力、天帮忙”。一是强牧惠牧政策出台及时有力。“十二五”以来，国家连续密集出台促进草原牧区发展和生态保护的重大政策，草原生态保护建设投入持续加大。2013年国家用于草原生态保护补助奖励政策实施、退牧还草等生态工程方面的中央投资总额达到207.75亿元，是“十一五”时期中央投资总额的1.2倍。二是牧民和广大干部群众辛勤努力，各项政策顺利落实到草场牧户。草原生态保护补助奖励政策实现了草原牧区全覆盖，退牧还草、京津风沙源治理、西南岩溶地区治理等重大草原生态保护建设工程取得重要成效，草原资源保护和执法监督工作全面推进，草原火灾、鼠虫害、毒害草等各项灾害防控措施有力，应对及时。三是近几年来草原地区夏秋季节降水偏多、雨热同期，为草原生态恢复提供了良好气候条件。

2013年全国天然草原鲜草产量突破10.5亿吨，为近10年来最高。全国草原综合植被盖度为54.2%，较上年增加0.4个百分点。工程区草原植被加快恢复，与非工程区相比，草原植被盖度、高度、产草量均有大幅度提高。一些典型草原地区退化趋势得到遏制，沙化草原面积不断减小，草群中多年生牧草所占比例呈增加趋势，群落结构趋于稳定。

目前，全国中度和重度退化草原面积仍占1/3以上，已恢复的草原生态仍很脆弱，全面恢复草原生态的任务仍然十分艰巨。随着工业化、城镇化的发展，草原资源和环境承受的压力越来越大，实现草原牧区经济发展与生态改善相协调，还需要加倍努力。在一些地区，过度强调草原开发利用，忽视对草原的保护建设，垦草种粮、非法采矿、挖沙采石、滥采乱挖草原野生植物资源等破坏草原现象依然严重。一些世界著名的草原，由于大规模开发煤炭资源，大力兴建化工产业，草原植被毁坏殆尽，地表千疮百孔，空气、粉尘、土壤、地表水、地下水污染严重，成为草原之殇。

典型区域生态监测——锡林郭勒草原

2013年，农业部草原监理中心组织内蒙古草原勘察规划院等单位，在内蒙古自治区开展了锡林郭勒草原生态综合监测评价工作。结果显示，上世纪80年代以来，受牲畜数量激增和气候的影响，锡林郭勒盟草原生态先期呈现加剧退化的状态，至本世纪初到达最差状态。之后，随着草原生态保护力度的加大，全面实施草畜平衡，实施退耕还草，锡林郭勒盟草原生态逐渐恢复，但还未达到上世纪80年代的水平。

上世纪80年代至本世纪初，锡林郭勒草原生态加剧退化。与上世纪80年代相比，2002年草原植被盖度下降，牧草产量降低，一年生杂草增多。其中，草甸草原的平均盖度降低15个百分点，草群平均高度降低2.2厘米，每公顷牧草鲜重降低1460.2千克，一年生牧草比例增加8个百分点；温性典型草原的平均盖度降低6个百分点，草群平均高度降低17.9厘米，每公顷牧草鲜重降低786.7千克，一年生牧草比例增加21.3个百分点；温性荒漠草原的平均盖度降低1.9个百分点，草群平均高度降低0.3厘米；每公顷牧草鲜重降低109.4千克，一年生牧草比例增加22.3个百分点。

◎图13 锡林郭勒草原不同时期植被盖度比较

◎图14 锡林郭勒草原不同时期植被高度比较

◎图15 锡林郭勒草原不同时期生物量比较

◎图16 锡林郭勒草原不同时期一年生植物比例比较

本世纪初以来，锡林郭勒盟草原生态逐步恢复。与本世纪初相比，目前锡林郭勒草原盖度和牧草产量明显提高，草群中多年生牧草比例有所增加，草群中一年生植物比例显著降低，草原生态系统功能正在逐步恢复。其中，温性典型草原的平均盖度增加5.8个百分点，每公顷牧草鲜重增加59.2千克，一年生杂草所占比例降低16.6个百分点。但与上世纪80年代相比，优良的多年生牧草种类和种群密度仍较低，一年生杂草种群密度较高，除盖度较接近外，各类型草原牧草高度、产量均较低，生态状况还没有恢复到上世纪80年代的水平。

◎图17 锡林郭勒草原不同时期多年生牧草株数所占比例

典型区域生态监测——科尔沁沙地

2013年，农业部草原监理中心组织中国农业科学院农业资源与农业区划研究所等单位，在科尔沁沙地开展了草原沙化遥感监测工作。结果显示，科尔沁沙地草原沙化在1985—1992年呈现快速发展趋势；1992—2001年草原沙化状况总体稳定；本世纪初以来，草原沙化面积减小，沙化状况加速改善。

从1985年到1992年，科尔沁沙地草原沙化面积持续扩大，草原生态功能下降。在该段时期，受超载过牧和降水减少等因素影响，科尔沁沙地沙化草原面积从188.9万公顷增加到267.1万公顷，占监测区比例从13.7%增加到19.3%，轻度、中度和重度沙化草原面积均呈增加趋势，其中重度沙化草原面积增加22.6万公顷，占新增沙化草原面积的28.9%。随着草原沙化的加重，沙生植物比例不断增加，在重度沙化草原，植被变得稀疏，较平缓的沙地、固定沙丘或半固定沙丘演变成中大型沙丘、半流动沙丘或流动沙丘，生态系统功能下降。

◎图18 2013年科尔沁沙地沙化现状

从1992年到2001年，科尔沁沙地草原沙化状况基本保持稳定。2001年，科尔沁沙地草原沙化254.8万公顷，基本与1992年持平。这段时期内，虽然草原开垦、樵采等破坏草原行为有所遏制，但超载过牧现象依然严重，加上受降水量减少影响，草原沙化状况没有得到根本改善。

2001年至今，科尔沁沙地草原沙化状况加速改善。进入新世纪以来，国家和相关地方对草原生态问题日益重视，草原禁牧力度加大，草原生态保护工程陆续实施，一些严重沙化草地得到治理，草原沙化面积不断缩小，沙化程度有所减轻。2013年，科尔沁沙地草原沙化面积为165.6万公顷，比2001年减少23.3万公顷。

草原生态保护补助奖励机制

2011年，国家开始在内蒙古、西藏、新疆、青海、四川、甘肃、宁夏、云南等8个草原省（区）和新疆生产建设兵团，实施草原生态保护补助奖励政策。2012年，政策实施范围扩大到包括黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西的13个省（区）。2013年，是草原生态补奖政策实施的第三个年头。2013年6月，农业部办公厅印发《关于开展草原生态保护补助奖励机制政策落实情况督导检查的通知》（农办牧〔2013〕20号），要求加大草原补奖政策落实督导力度，加快草原补奖政策落实进度。6～9月，农业部畜牧业司组织财务司、驻部纪检组监察局、草原监理中心和全国畜牧总站有关同志分别赴13个省（区），对2012年草原生态补奖政策落实情况进行了督导检查，其中有3个组由部领导亲自带队。期间，各督导组通过实地查看禁牧和草畜平衡制度落实情况，走访农牧户，查阅资料档案，与基层干部群众进行座谈等方式，对各省（区）2012年草原补奖政策落实各项工作开展情况作了全面了解。

截至2013年10月底，各地合计落实草原生态补奖资金143亿元，占中央财政下达资金150亿元的95.3%。其中，各地核实草原禁牧面积0.84亿公顷，发放禁牧补助72.3亿元；核实草畜平衡面积1.7亿公顷，发放草畜平衡奖励38亿元；核实牧草种植任务602.4万公顷，采购草种或发放到户牧草良种补贴10.5亿元；发放牧民生产资料综合补贴11.5亿元，惠及牧户266.2万户；绩效考核奖励资金7.69亿元已基本落实，主要用于基础工作经费、草原保护建设和扶持草原畜牧业发展方式转型升级。此外，下拨3亿元资金专项用于“振兴奶业苜蓿发展行动”。

2013年10月，农业部会同财政部，对13省（区）2012年草原补奖政策落实情况进行了绩效考核评价，提出了绩效考核奖励资金分配建议。在此建议的基础上，财政部将17.15亿元奖励资金拨付各政策实施省（区）。

2012年，中央财政安排3亿元补奖资金，实施了草原生态保护补助奖励机制畜牧业转型升级补助项目，扶持家庭牧场和牧民草业、畜牧业专业合作经济组织发展现代草原畜牧业，2013年该项目资金增加到12亿元。各地结合补奖政策项目的实施，加强后续产业培育和扶持，有效推动了畜牧业生产方式转变和农牧民收入提高，促进了地方经济发展。

牧区状况

全国共有268个牧区及半牧区县（旗），分布在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏、云南、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西等13个省（区）。2013年，268个县（旗）鲜草总产量为53713.99万吨，占全国总产草量的50.87%，较上年增加1.77%；折合干草16987.61万吨，载畜能力约为13391.97万羊单位。

在牧草良种补贴资金和退牧还草工程建设项目下，牧区牧民种草和改良草原的积极性明显提高，种草和改良草原面积不断扩大。截至2012年年底，牧区保留种草面积1051.8万公顷，较上年增加6.7%，占全国的53.1%。其中，人工种草500.9万公顷，较上年增加4.4%；改良种草493.5万公顷，较上年增加12.7%；飞播种草57.4万公顷，较上年减少15.7%。

草原生态补奖政策在牧区实现了全覆盖，天然草原全部实施了草原禁牧或草畜平衡任务。牧区一方面通过种草和改良草原，增加饲草供给，另一方面，加强牲畜棚圈等基础设施建设，发展舍饲圈养，转变传统畜牧业生产经营方式，减轻天然草原的放牧压力。2013年，全国268个牧区半牧区县（旗、市）天然草原的平均牲畜超载率为21.3%，较上年下降13.5个百分点，其中牧区县平均牲畜超载率为22.5%，半牧区县平均牲畜超载率为17.5%。

2013年，由于草原补奖政策实施力度的加大、畜牧业生产方式的加快转变以及牛羊肉价格的持续上涨，牧民收入继续保持快速增长。2012年，全国268个牧区半牧区县牧民人均纯收入达到5924元，较2010年增加1430元，增幅为31.8%，高于全国城镇居民收入增幅3.6个百分点；其中，牧民人均草原补奖等政策性收入达到700元，占牧民人均纯收入的11.8%。累计定居游牧民户数达到35万户，占游牧民总户数的80%，牧民群众的生产生活水平大幅提高。

分析与展望

当前，草原保护建设的内外部环境发生了很大变化，总体形势比较有利，草原工作迎来了难得的发展机遇期。

一是十八届三中全会关于加快生态文明制度建设的新要求为草原生态保护建设指明了方向。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要加快生态文明制度建设，建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。建设生态文明制度，改革生态环境保护管理机制，实现美丽中国的建设目标，为草原生态保护建设指明了方向，提出了新的更高的要求。

二是国家对草原保护建设的支持力度不断加大。以草原补奖机制为核心的财政支持政策，实施范围不断扩大，投入力度不断增加；以退牧还草为核心的生态工程建设，建设内容不断扩展，促进草原生态保护、畜牧业生产方式转变的扶持政策日臻完善，政策效应日渐显现。

三是依法治草环境逐步优化。近年来，我国草原立法进程加快，草原法制建设全面推进。特别是《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》正式出台，明确了开垦草原、非法使用草原等犯罪行为的定罪量刑标准，实现了草原法与刑法的有效衔接，为依法打击破坏草原资源的违法犯罪行为，强化草原资源和生态环境保护，提供了强有力的法律武器。

四是近些年来的草原生态建设成果为草原生态全面恢复奠定了良好基础。国家实施西部大开发以来，不断加大草原生态建设力度，全国重点天然草原平均牲畜超载率加速下降，草原生态恢复明显加快，全国草原生态持续恶化的局面得到有效遏制，这为草原生态的全面恢复奠定了良好基础。

同时，草原生态保护也面临诸多挑战。一是草原生态的脆弱特性决定了草原生态保护的长期性和艰巨性；二是工业化城镇化发展对草原资源和生态保护构成巨大压力；三是草原畜牧业发展方式转变存在一定困难；四是草原监督管理力量薄弱。

2014年，要认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神以及中央农村工作会议和全国农业工作会议精神，创新体制机制，完善草原保护制度，加大草原保护政策和工程实施力度，加快草原生态改善步伐，促进草原可持续发展和生态文明建设。

一要加快推进基本草原划定工作，切实保护好基本草原。推进《基本草原保护条例》立法进程，加快划定基本草原。对已划定的基本草原严格落实禁牧和草畜平衡保护制度，实行最严格的保护，确保基本草原“数量不减少、质量不下降、用途不改变”。深入研究草原生态红线保护工作。加强多部门合作，继续推动出台草原承包政策性文件，全面推进牧区草原确权承包工作。开展草原确权登记颁证试点，探索工作方法和经验。

二要扎实推进草原执法监督，强化以法治草。加强草原司法解释的学习宣传贯彻，推动建立草原行政执法与刑事司法的衔接机制，进一步加大对草原违法犯罪案件的查处力度，通报曝光重大典型案件。推动与国土资源部联合印发通知，规范征收征用使用草原审核审批工作。加强草原禁牧和草畜平衡监管。加大草原自然保护区建设力度，加强草原野生植物资源保护工作。继续加强国家级草原固定监测点建设和管理，丰富和完善草原监测手段，提升监测水平，及时发布动态监测信息。开展草原补奖政策效应评估研究，对政策实施做出评估评价，为完善政策提供依据。

三要抓好政策落实和项目建设，确保各项惠草措施取得实效。加强草原生态保护补奖政策落实督导，注重任务落实质量和成效，建立健全权责利一致的草原利用、保护和获益机制。在巩固工程成效的基础上，扩大退牧还草工程实施范围，科学布局草原围栏，实行重度退化草原补播改良。力争加大京津风沙源草原治理工程二期投入力度，做好启动新一轮退耕还林还草工程相关工作。争取启动农牧交错带已垦草原治理和南方草原保护建设项目。加强项目监督检查，提高工程建设的质量和水平，确保工程项目持续发挥生态效益。

四要加快转变草原畜牧业发展方式，增强灾害防控能力。督促牧区省（区）用好草原补奖政策扶持草原畜牧业转型专项资金，提高草原畜牧业的组织化程度。推动实施牧区草原畜牧业转型示范工程，加强品种改良，支持有条件的地方发展节水灌溉人工草地，提高草原畜牧业综合生产能力。扎实推进草原防灾减灾工程，做好草原防火“一案三制”建设，强化火灾的应急处置和雪灾的应急管理工作，进一步增强鼠虫害等草原生物灾害防控能力。