高等院校经费使用的绩效评价

唐堰

我国高等教育机构作为庞大的公共部门，2014年仅中央财政预算金额就高达1043.58亿元[1]，较2011年增长了51.47%。如此巨额的高等教育经费投入，使得高校不可避免地面临社会各界对其提出评估绩效、提高资金使用效益的要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出，高等教育要“实行绩效评估”，保障经费投入要“建立经费使用绩效评价制度”[2]，共有36处提及“评估”或“评价”，这是我国改革开放以来首次在纲领性文件中提出教育绩效评价的概念。多年来，由于公共部门的性质和目标导致实施绩效评价并不理想，促使我们重新审视评价困境、分析评价原则和方法、探索评价体系的构建，使高校以评促建、可持续发展。

一绩效评价的困境

从经济学的角度出发，生产率测量是一个简单的概念[3]，但对于高等教育机构这种多产品、多功能的服务组织来说，投入产出难度量、不统一等问题，使得评价高校绩效面临诸多困难。

1投入方面

高校的投入包括人力、物质、经费、政策支持和社会环境等因素。因投入不仅限于财政经费投入，绩效也不只是财政支出效率。师资队伍、科研平台、内部管理等体现办学水平和办学声誉的因素，是历史积累的结果，不同高校所处的发展阶段和积累程度不同，经费投入得到的产出效果也就不同。同时，“985工程”、“211工程”高校，以及地域差异等体现政策和环境的因素，既难以量化却又对学校所分配到的资源、学生生源及毕业生就业等产出情况产生重要影响。

2产出方面

高校的产出包括毕业生、科研成果、社会服务等多样化的“产品”。毕业生质量除了用人单位满意度调查以外，缺乏更有效的度量方法；科研成果中的基础研究、人文社科成果难以衡量其经济效益；决策咨询等社会服务的经济社会效益同样难以度量。同时，产出具有时滞性和异质性。除购置仪器设备等硬件条件建设外，人才培养质量、科学研究实力、社会服务能力等软件建设需要一定的周期才会得到体现。往往出现“当前的评价是过去投入建设的成效，现在投入的成果要经过一段时间后才能显现”，“投入的是经费，产出是精神成果”等现象。

此外，投入和产出内容的界定也须慎重。若将产出列为投入，会对“投入产出比”产生极大影响。如财政拨款、学费收入等非竞争性资源理应作为投入；但属于竞争性资源的科研项目经费应理解为产出，由此避免出现经费越多反而绩效越低的悖论。

可以说，高等教育绩效评价是推动我国高等教育改革和发展的必然选择[4]，但其有效实施却是一个极大的难题。

二绩效评价的原则及方法

1评价原则

坚持分类评价。《教育规划纲要》提出，“建立高校分类体系，实行分类管理”。尊重学校的定位和特色，对不同类型高校采用非统一的评价标准，既遵循高等教育的内在规律又体现学校的个性特点，引导学校特色发展、错位竞争、内涵提升。

实行动态评价。绩效是组织或个人在一定时期内实施活动的成“绩”和“效”益，实行绩效评价必然需要确定评价时段。高等教育产出的滞后性特征决定了时段过短则投入产出因果性不明显，过长又不利于调整教育资源配置。因此，可结合国家政策时段性、政府换届周期和学校党政班子任职年限等情况，实行周期性滚动评价。同时，在考虑存量指标的基础上，应更加注重增量指标，准确掌握学校动态发展的趋势。

设计科学指标。评价指标是开展绩效评价的核心，是整个评估工作实施的基本依据。一要两个结合，即定量指标与定性指标、外部表现与内涵提升相结合。定量指标主要以数据形式表示，直观、精确、便于计算；但有些指标抽象、模糊、难以测量，通常要结合社会调查或专家主观评判。除在人才培养、科学研究及社会服务等方面直接外部产出是绩效评价的重要内容以外，高校在优化资源配置、提高管理水平等内涵提升方面，也是高校取得的成绩，也应作为评价的重点。二要兼顾完整性和代表性。评价体系要全面完整的反应取得的绩效，涉及到高校建设的方方面面，但又不能过于繁琐，要力求通过有代表性的关键指标准确客观地反应实际情况。三要慎重处理政策因素。受政府有关部门指令性计划限制的观测点，如招生人数等，往往不宜作为评价指标。只有将不受办学层次影响、能体现学校自主发展的观测点纳入评价体系，才不会影响不同高校间绩效的可比性。

2评价方法

高校应针对不同项目和支出选择与之相匹配的方法进行评价。目前高等教育主要绩效评价方法如下：

层次分析法。层次分析法（AHP）由美国运筹学家Saaty于20世纪70年代应用网络系统理论和多目标综合评价方法提出的一种层次权重决策分析方法。利用较少的定量信息使得决策的思维过程数学化，从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂难以直接准确计量的定性问题。但也存在定量数据少，定性成分多；指标过多时数据统计量大且权重难以确定等问题。

数据包络分析法。数据包络分析法（DEA）由美国著名运筹学家A.Charns等人于20世纪70年代以相对效率概念为基础而发展起来的一种效率评价方法。由于无须对数据进行无量纲化处理，具有客观性强、使用方便、经济意义明显、适用于多投入多产出的情况等诸多优点，已成为系统评价的重要工具[5]。中国学者在本世纪才开始应用DEA方法对高校进行绩效评价，而在实际运用过程中也存在一些局限性，如要求投入产出指标数量不能过多，定性指标如何合理量化等问题。

平衡计分卡。平衡计分卡（BSC）由美国学者Kaplan和Norton于20世纪90年代初提出，将企业系统的组织战略分解为财务、顾客、内部业务、学习与创新四个维度的绩效目标，并将目标层次分解，再进行相应的考核[6]。本世纪初引入我国政府和非营利组织甚至高等教育领域中。该方法平衡内部和外部、长期和短期之间的关系，但在高教领域运用时也存在一些问题，如企业评价体系应用到高等教育的符合度，有的非财务指标难以获取，应用BSC建立的指标体系后如何赋予权重等。endprint

除上述几种方法外，还有因子分析法，关键成功因素、标杆管理和多方法复合的综合评价方法等。这些方法都没有绝对优势，都存在不同的适用范围和各自的优缺点。

三关于绩效评价体系的构想

不同高校对不同项目经费开展绩效评价时，不仅要根据项目的具体情况进行分析，还要进行评价制度创新，搭建相对科学合理的评价体系。

1构建一套科学的评价管理体系

绩效评价是一个有计划、有执行、有监督、有反馈的系统性工作，科学管理能促进绩效评价有效进行。首先，学校制定建设计划、开展建设工作。制定可量化的建设目标，富有挑战性的建设内容，合理安排的建设进度和科学测算的资金预算等，指导项目建设和经费使用。并根据制定的计划，稳步推进高校建设发展。其次，学校进行自主评估。经过一段时间的建设，学校根据建设计划，自主开展评估工作。分析诊断建设成效，理清优势与不足，完善自身建设与发展的同时为政府组织评估做准备。再次，政府组织绩效评价。按照“管办评”分离的精神，政府委托第三方权威机构对学校项目建设实施绩效评价，客观分析经费使用的效率和效益。最后，政府优化资源配置，学校改进工作。评价结果将直接影响到财政拨款，作为政府下一轮资源分配的依据；学校也可根据评价结果及时改善建设工作，重新审视建设计划，调整发展定位规划。

2建立两种平衡互补的制度

一是为了评价活动的严肃性和科学性，要建立完善刚性评价制度。以规章制度、实施细则、项目申报书、资金预算表等形式，建立不可违背和突破的刚性权威制度，确保评价工作有章可循。二是建立柔性评价制度，利于整体性评判。以领导小组指导、专家组评审、委员会建议等多种形式，人为导向引导评价工作有效开展。

3健全三类职责明晰的组织

一是行政管理部门，运用行政手段贯彻各项管理制度，负责组织项目立项、经费下拨、推动项目建设、总结验收等工作。二是相关职能部门，根据相关规定进行设备评审、财务监督、审计检查等，监管建设工作稳步开展；三是学术组织或专门委员会，由管理经验丰富的专家、教学科研教授及业务专家组成，提供决策咨询，确保绩效评价客观公正。在评价实践中，三者相互配合，形成三位一体的评价组织体系。

4严控四个绩效评价的环节

绩效评价贯穿于项目建设的事前、事中和事后，包括投入、过程、产出和反馈四个环节。一是投入控制，通过评价计划书、经费预算等手段评价项目建设的预期成果；二是过程控制，通过项目年度总结、经费动态调整、年度预决算、内部审计、仪器设备采购与管理等手段评价项目建设的过程管理工作；三是产出控制，通过资金决算、设备验收、项目验收、专家评审等手段评价项目建设完成情况及产出结果；四是反馈控制，通过总结分析、结果公布、绩效拨款等手段将问题反馈给学校和项目建设者，把绩效评价与改进工作紧密结合。

参考文献

[1]2014年中央财政预算[EB/OL].http：//yss.mof.gov.cn/ 2014zyjs/index.html.2014-8-10.

[2]人民出版社.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[M].北京：人民出版社，2010.

[3]苑健.高等教育绩效评估的困境及展望[J].江苏高教， 2014（1）：58.

[4]卢彩晨.高等教育绩效评价的缘起及功能[J].复旦教育论坛，2011，9（3）：26.

[5]周伟.基于DEA方法的研究性大学科研绩效实证研究[D].天津：天津大学，2010：4.

[6]周奇杰.基于BSC的高校专项经费绩效评价研究[D].南京：南京师范大学，2013：18.endprint