行政决策法治化的主要障碍及对策研究

秦勇

行政决策作为行政活动的起点，科学化与民主化是其追求的目标，法治化则是实现该目标的必然道路。党的十八届四中全会明确提出依法治国，法治是治国理政的基本方式。国务院《关于加强法治政府建设的意见》中指出要推进行政决策的科学化、民主化、法治化。可以说，行政决策法治化是全面推进依法行政的关键，是打造法治政府的必然要求，找到并克服这一进程中的障碍性因素值得深入研究。

一、行政决策法治化的内涵

（一）依法决策与行政决策法治化

行政决策又称政府决策，是指国家行政机关及其工作人员为实现一定的行政目标，根据法定权限，按照法定程序对其职责范围内的公共事务作出决定或确定行动方案的活动与过程。无论是从公共行政学角度还是从行政法学角度，都可以从这样两个层次来理解行政决策。一是作为过程的行政决策，他是涵盖了一系列行政活动的一个确定行动方案的决策过程；一是作为一种行政行为的行政决策行为，比较接近于在一定法律框架内做出的行政自由裁量行为。行政决策是行政管理过程的首要环节和各项管理职能的基础；是行政领导的基本职能和重要技能；其正确与否是行政管理成败的关键；其是否依法作出决定其后续一系列具体行政行为的合法性。

1.依法决策的基本含义

从行政决策的定义本身来看，现代意义的行政决策自然含有“依法”的内在要求。即在法治国家，行政决策本身就要求其要依法决策。所谓依法决策，从行政决策主体本身来说，就是运用法律规范、调控行政领导决策过程，使决策行为在法律的范围内进行；从整个政府层面来说，依法决策还包括为行政决策制定科学、合理的规则，使其制度化、规范化直至法律化的过程。

2.行政决策法治化的基本含义

当前国际社会普遍认为，法治是法律至上的理念与司法独立的原则以及公平正义的价值这三者的统一。由此，行政决策法治化包括两方面含义：一是指行政决策的全过程包括决策权的取得、决策权的行使、决策的内容、决策的监督评估以及决策的责任追究都要符合法律规定；二是行政决策的内容、程序以及结果都要符合公平、正义的价值目标。而后者尤为重要，“……正义提出了这样的要求，即赋予人的自由、平等和安全应当在最大程度上与共同福利相一致。”[1]法律的正义价值与人们的自由、平等与安全相牵连，正义是法治追求的目标。法治没有正义这一内核，将不会被人们所信仰。

3.二者的基本关系

“依法决策” 本质上所体现的是一种形式法治，而行政决策法治化则对应着法治的形式和实质两种形态，“法治有两个版本，一种版本是比较温和，即必须遵守规则，另一种版本是比较崇高的概念，其中包括了公正的规范。”[2]也正如德国学者谢伊勒所言“法治国不应该仅仅是一个依法行政、法院全方位控制的国家，而是指一个尊重个人自由、以温和的保护和确定的国家权力为原则的共同体，规范国家行为的法律秩序需要受这些原则的约束。重新建立法治国，公正是最终的目标，而要实现公正，必须考虑民主和社会原则。”[3]在当前社会结构深刻调整的我国，推动形式法治走向实质法治变得尤为迫切。从这个意义上说，行政决策法治化涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“行政决策法治化” 并非仅是表述的变化，而是进步和升华。行政决策法治化作为一种决策要求与目标，无论在当前我国依法治国的大背景下，还是在依法行政、建设法治政府大语境中，都有其不可替代的自身价值。

（二）行政决策法治化与行政决策的科学化与民主化

1.三者是三位一体的关系

从法治政府建设目标来看，行政决策的法治化将不可避免地与行政决策科学化、行政决策民主化联系起来。决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。[4]决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。[5]行政决策的科学化、民主化、法治化是优化行政决策的三要素，三者之间密切联系，构成一个多层次的目标体系。从本质上说，行政决策的科学化、民主化是行政决策法治化必不可少的两个要素，没有科学化、民主化的行政决策是不能走向全面法治化的。行政决策民主化是基础，行政决策科学化是主导，行政决策法治化是保证。行政决策民主化是行政决策科学化与行政决策法治化的前提和基础，行政决策科学化又是行政决策民主化的要求和目标，行政决策的法治化则为行政决策民主化、科学化提供了可靠保障。观察行政决策活动的过程，很容易发现有三个角色在其中起着基本的作用：作为决策主体的政府（行政机关）、作为利益相关者的大众和作为政府与大众之中介的专家，它们之间的交涉互动构成了一个行政决策的主要过程。如何在“公众参与、专家论证、政府决策”的体制结构中使三个角色充分发挥作用并相互制约，正是行政决策获得正当性的核心问题。

2.行政决策法治化与民主化在价值目标上的一致性

行政决策的民主化首先以维护和增进公共利益为目标，这是行政决策民主化的价值取向；从民众的利益表达中获取具有广泛性和连贯性的信息来源，以此作为实现行政决策方式民主化的途径。行政决策的民主化突出的是社会公正性，这恰恰合乎法治的正义性。行政决策法治化要求建立健全相关的法律制度维护群众的知情权、参与权、监督权，以此实现实质上的正义。将行政决策置于行政法层面，其所体现的法律关系是行政决策方与相对方之间的关系，双方之间地位的不对等性决定了无论是行政决策的民主化还是行政决策的法治化都要求限制行政方的权力以保障相对方的权利。

（三）行政决策法治化的实质与基本内容

行政决策既是一个政治过程，也是一个法律过程。行政决策具有完整的法律内容。这从行政决策的权力来源、决策主体、决策事项、范围和权限、决策程序、决策评价、决策监督和决策责任等角度可以分析得出。行政行为根据行政管理活动过程不同阶段和性质可以分为行政决策行为、行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为和行政救济行为。行政决策作为一种特殊的行政行为，是有限条件下的行政自由裁量行为，其结果对具体行政行为具有指导性，其影响往往具有广泛性和长期性。理应成为行政法的调整对象。控制行政决策权是行政决策法治的核心内容。保障公民合法权利是行政决策法治的终极目标。在行政决策过程中形成多元的利益主体，主要有决策方的利益、行政相对方的利益、决策执行机构（行政方）的利益、其他主体的利益（公众利益、社会总体利益等）。在这些利益关系中，行政方（包括决策方以及决策执行方）与相对方的地位总是不对等的。享有行政优益权的决策方将会优先考虑自己的利益，而法治的公正性则要求保护行政相对方的合法权益。

行政决策法治化的实质是对行政决策权进行必要的法律制约，弥补行政方与行政相对方的不对等地位，其根本目的是保护公民的合法权益。在此基础之上，从行政决策的构成要素以及过程来看，主要包括以下内容：

1.行政决策主体法定

行政决策主体法定包括行政决策主体的职权法定与职责法定。一方面，只有在依据相关法律的规定，行政决策机构有就相关事项进行决策的权力的时候，决策机构才可以就相关事项进行决策；另一方面，依据相关法律的规定，行政决策机构有就相关事项进行决策的义务或职责的时候，决策机构必须就相关事项作出决策。

2.行政决策内容合法

行政决策内容合法是指行政决策的内容要符合宪法、法律以及相关规范性法律文件的有关规定。在我国，决策内容和法中的“法”包括宪法、法律、行政法规和部门规章、地方性法规以及地方规章。

3.行政决策程序法定

行政决策程序法定是行政决策主体进行行政决策时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序都应当由法律及相关规范性法律文件加以规定。方式是实施行政决策采用的具体方法。如，调查制度、公众参与、专家咨询制度、可行性论证、合法性审查制度、信息公开制度、听证制度等。步骤是完成行政决策所要经历的阶段。时限是实施行政决策的时间限定。顺序是必经步骤间的先后顺序。

4.行政决策监督制度法定

行政决策监督体系包括行政机关内部的监督、权力机关的监督、司法机关的监督、社会监督等，主要指对行政决策的主体、内容、程序、影响等的监督。行政决策监督体系的法定化，能够保证监督的有效性，落实行政决策责任，纠正决策偏差，从而保持行政决策的连续性和稳定性。

5.行政决策责任制度法定

从行政决策责任制度的内容来看，大体可以包括：行政决策的政治责任追究制度、行政决策的行政责任追究制度、行政决策的法律责任追究制度、行政决策的经济责任追究制度、行政决策的行政赔偿制度、违法行政决策的撤销与修复制度。所谓行政决策责任制度法定，应当包括三层含义：第一，只有法定机关才能追究行政决策责任。第二，法定机关追究行政决策责任要符合实体法律的有关规定（如要根据是否违法、违法程度、损失大小等来确定责任性质及责任大小）。第三，法定机关追究行政决策责任要符合法定程序。

二、行政决策法治化的可能性分析

当前我国已经初步具备了实现行政决策法治化的基础，主要包括两方面。

（一）制度的积淀

1.中国特色社会主义法律体系的初步形成

中国特色社会主义法律体系的初步形成奠定了行政决策由“依法” 走向“法治化” 的制度基础。中国特色社会主义法律体系是依法治国方略的基础与前提，它随着法治方略的推进而形成。党的十五大明确“依法治国”方略的同时提出了到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的目标，党的十六大再次重申。2011年3月十届人大三次会议上吴邦国委员长郑重宣布有中国特色社会主义法律体系已经形成。截至到2011年11月，在这一法律体系中的现行有效法律规范性文件中行政法部门规范性文件共有80件。[6]占全部有效法律的33.4%属法律文件最多的部门，为行政决策法治化奠定了法制完备基础。一方面，现有的法律体系为依法决策提供了基本的法律依据。另一方面，行政决策纳入法律规制范围是依法治国背景下行政法制之发展趋势，而依法行政推进过程中形成的地方与国务院部门之的行政决策立法实践在行政决策规制范围与立法技术的某些有益探索则为此种趋势演变成现实提供了可能。

2.国家对依法决策的不断强调与完善

1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“各级政府机关都要依法行政、依法办事。”这是第一次在党的文件中提出依法行政的要求。1995年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第3款规定：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”1996年江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上指出：“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础。”第一次将依法行政提到了作为依法治国重要基础的高度。1999年第九届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法治国家。”1999年国务院召开全国依法行政工作会议，并发布了《关于全面推进依法行政的决定》，其中提出：各级政府和政府各部门及其领导干部，必须严格遵守宪法和法律、法规，严格执行党和国家的政策，严守纪律，带头依法办事，依法决策，依法处理问题，切实领导、督促、支持本地方、本部门严格依法办事。2004年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：要建立健全科学民主决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。2008年，国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中进一步提出：要完善市县政府行政决策机制，建立重大行政决策的合法性审查制度。2010年，国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中指出：要规范行政决策程序。加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。指明了从依法决策到行政决策法治化发展方向。并提出要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。这些举措，都为行政决策法治化奠定了坚实的制度基础。

（二）价值观念的转变

1.行政法基本理念的转变

行政法的理论基础，是决定一国行政法之存在价值与发展方向的根本问题，也是一国行政法学体系中的出发点和核心问题。在我国，行政法经历长期曲折发展过程，形成了各种不同的行政法基础理论，如：控权论、平衡论、管理论、服务论、公共权力论、保权控权双重说等。在所有行政法基础理论中，大多学者认为影响中国行政法发展的主要是三大基础理论：管理论、控权论、平衡论。

管理论主要受前苏联行政法基本理论影响，以行政权力为本位，主张行政法是政府管理公民的法的一种行政法观念。基本主张是：行政法的目的主要是提高行政效率；行政法的基本内容是调整国家行政管理关系；行政法的基本原则等同于管理原则；行政方与相对方的关系是命令与服从关系。控权论是指以权利为本位，对行政权力进行约束和控制，对受到行政侵害的公民和组织提供救济的行政法观念。基本主张是：行政法的目的主要是维护公正性；行政法的基本内容是控制行政权力；行政法的基本原则是行政法治原则；行政方与相对方的关系近乎于对抗关系。平衡论是指主张行政法是保证行政权力与公民权利处于平衡状态的一种法律观念。基本主张是：行政法的目的是使行政权力与公民权利处于平衡状态；行政法的基本内容是调整行政关系和监督行政关系；行政法的基本原则是依法行政原则；行政方与相对方的关系是从不平衡走向平衡。而从上世纪九十年代开始，行政法的基本理念已经逐步从管理论转为以控制政府权力手段为主的控权论与平衡论。并对控权论与平衡论进行了一定的修正。这种转变为行政决策法治化奠定了行政法学理论基础。

2.法治政府与服务型政府观念的确立

2003年，党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能从“全能型”转向“服务型”，政府决策建设突出规范化，增强透明度和公众参与度。2004年2月，温家宝总理《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》首次提出了“服务型政府”的概念。胡锦涛总书记在十七大报告中对建设公共服务型政府的根本宗旨、目标要求、职能配置、管理方式、行为模式等作了明确的原则性规定，对我国各级政府推进行政管理体制改革，打造民主、透明、法治、以人为本的公共服务型政府具有重要的指导意义。

2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出在十年内全面推进依法行政、建设法治政府的目标。概括起来就是要建设有限政府、法制统一政府、透明廉洁政府、公正诚信政府、服务效能政府、责任政府，也就是建设法治政府的6条判断标准。

我国政府对自身的定位不断地趋于法治化、民主化，以追求公民的最大福祉为价值追求，以转变政府职能突出政府社会服务功能为内容，强调公民参与与公民合作的管理方式的政府建设，其根本价值追求和基本要求都与行政决策法治相吻合，指明了行政决策走向法治化的必然趋势。

三、行政决策法治化的障碍分析

（一）主要表现

虽然相关制度的积累完善与相应价值观念的转变已经为行政决策法治化在我国的实现提供了一定的基础与某种可能，但是在现实当中，这一过程仍然面临着种种阻碍，主要表现为行政决策合法性的缺失。行政决策是行政行为的起点，行政决策不合法必将导致后续一系列具体行政行为合法性的缺失。可以说，决策失误是最大的失误，其必将造成国家的严重损失。从行政决策失误来看，据披露，截至2000 年“新中国建立以来，在大约2万多亿的总投资中，因决策失误造成的浪费至少有1万亿元” 。[7] “七五”到“八五”期间，我国决策投资决策重大失误率在30%以上，资金浪费及经济损失大约在4000-5000亿元。[8]部分行政决策合法性的缺失加剧了民众与政府间的矛盾，影响了政府公信力。这种合法性的缺失主要表现为四个方面：

1.行政决策越权

相当一部分违法行政决策都表现为决策主体超越法定的权力及其限度而作出了不属于自己行政职权范围的行政决策，或者非行政机关的组织及其人员在无法确定授权或委托（包括超越授权或委托）的情况下而越权行使行政决策权。具体包括：无权限决策、层级越权决策、事务越权决策、地域越权决策、内容越权决策以及内部越权决策。

2.行政决策不作为

行政决策主体有积极实施行政决策的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责，或者决策主体未履行具体的法定义务，并且在程序上没有明确意思表示，就构成了行政决策不作为。实践当中一些行政决策主体依据相关法律的规定，有就相关事项进行决策的义务或职责的时候，并没有就相关事项作出决策。而事实上，政府既要习惯于及时执行，又要习惯于及时决策。

3.行政决策内容不合法

行政决策内容不合法是指部分行政决策的内容本身直接违反了宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章或地方规章等规范性法律文件的有关规定。行政决策内容不合法往往会造成其后续的受决策影响的一系列具体行政行为合法性的缺失。

4.行政决策违反法定程序

行政决策违反法定程序是指行政决策主体进行行政决策时违反了法律及相关规范性法律文件规定的应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。比如虽然2004年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》指出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。现实中，许多重大行政决策仍然缺少了必要的程序，或者虽然在形式上具备了必要的步骤，但是履行的方式却违反了相关法律的要求。这通常表现为：关门决策、拍脑袋决策、一言堂决策、徦听证决策以及通报决策等等。

（二）成因分析

1.决策主体依法决策意识不强

缺乏运用法律进行行政决策的主观意愿往往导致部分决策主体有法不依，这一直是而且仍将继续成为行政决策法治进程中主观层面的最大障碍。传统的“人治思想”、“官本位”思想、“法律工具论”、“权大于法”观念的残余与法治观念格格不入，这些观念往往会导致决策主体重行政效率而忽视公正。行政决策重结果而轻过程，重效率而轻公正，重上级意图而轻民意，最终又往往会导致政府与公民在某些领域内某种程度的对抗。比如2008年的昆明“私改公”事件。

昆明市为了解决交通拥堵问题，于2008年2月出台《昆明主城区内单位及小区道路转为城市公用道路方案》，建议将39条单位及小区道路转为城市公用道路 之后，以任务书形式要求相关单位做好私改公工作。这场道路交通微循环整治改造工程引发了相关小区业主的强烈抵制，并导致昆明4 ？22 堵车事件。 “私改公”最终没有在涉及其中的反映强烈的北辰小区实行。但是，有6位参与者因此被盘龙区人民法院以扰乱社会秩序判定有罪。一项意在解决城市交通拥堵的利民新政引发了一起群体性事件。在这一事件当中引发争议的焦点有三：第一、有悖实体法律。根据物权法第73条的规定，建筑区划内的道路属于业主共有，政府为了公共利益的需要，固然可以征收，但前提是依照法律规定的权限和程序。[9]第二、决策的合理性论证不具说服力。业主争议的另一个焦点是工程决策方案不科学很危险污染大不科学指的是北辰大道路网路况不好，修立交和搞微循环，不但不能解堵，反而会瘫痪； 很危险和污染大则是就小区居民将要面临的生活环境而言。[10]第三、缺乏必要程序。私改公工程决策中没有考虑公众的意见，没有任何形式的公众参与，与重大行政决策听取意见制度重大行政决策听证制度重大行政决策集体决定制度的要求还有一定差距。如此强制决策，必然引发抵制。

在该事件之初，行政决策主体就表现出了对民主与程序的忽视。昆明市政府对交通工程进度尤为重视。强调这些工程可以超时序、超程序、超常规，实行工作时间倒逼，以开工倒逼时序、倒逼程序、倒逼手续。对于民主，原昆明市委书记仇和曾经有过这样的表述。他说：“我搞科研出身，科研重结果，不重过程，所以有时表现出急躁的情绪。”“西方在我国现在这个发展阶段时，在我国这种GDP时，哪里有人权呢？”因此，究其根源，决策主体重行政效率而忽视公正的观念对该事件的发展起到了至关重要的负面作用。

2.行政决策相关程序立法缺位

在我国，行政决策尤其是重大行政决策程序制度建设虽然已越来越得到各级行政部门的重视，但是许多相关行政决策程序重要立法仍旧没能得以建立或虽然得以建立却不够完善。行政决策的相关程序立法缺失包括三方面：缺乏中央层面的统一立法，尤其是我国尚未制定统一的行政程序法；部分程序立法空白，缺乏系统性；多数程序立法缺乏可操作性。这导致在行政决策方面无法可依或有法难依，又或是决策过程流于形式。

行政决策程序立法的缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失，已有制度过于原则、 操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而阻碍行政决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。

此外，“重实体，轻程序”的观念还在部分决策主体头脑中残存，认为行政决策就是“拍脑袋”的事情，没有必要制定专门规范与程序来限制决策权。因此，许多领域的行政决策权事实上并没有得到来自程序上的有效控制。

3.行政决策公开程度低，监督不力

对公民而言，行政决策的公开程度是对行政决策行使知情权具体表现，是对行政决策行使参与权和监督权的前提，同时也影响着其对行政决策责任的关注程度乃至对政府的信赖程度。对政府而言，行政决策的公开程度是决策民主性的要求和体现，是增强政府决策活动透明度、减少行政决策权滥用的有效途径，同时也影响着对行政决策责任追究的公正程度，进而影响到自身的威信。

在我国，社会信息主要掌握在政府部门手中，政府是最重要的信息生产者、用者和发布者。长期以来，政府信息一直处于封闭或半封闭状态，社会公众无权了解和获取，从而导致政府决策过程高度封闭，公众的知情权无法得到实现。虽然近年来各级政府都加大了发展电子政务、推行政府信息公开的力度，但仍与现实需求相距甚远。在实践中，多数政府决策在信息公开方面，只公布结果，政府决策的过程及其所形成的信息，很少公开。这实际上，切断了公众对行政决策的参与渠道与监督渠道。

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。[11]要保证行政决策权不被滥用，实施有效的监督与制约是必须的。我国行政决策监督机制由人民代表大会、国务院及地方各级人民政府、人民法院、人民检察院、中国共产党、人民政协、各种人民团体、社会舆论等主体的监督共同构成。而实际上人民代表大会及其常务委员会、司法机关、社会舆论等监督主体的监督均存在功能部分失灵的现象，存在着不敢监督、不能监督、监督乏力、监督失职等问题。对行政决策发挥实际监督效力的执政党系统的监督和行政系统的监督，仍属于传统的监督制度模式，严格来说，都属于内部监督。其局限性非常明显：内部监督机关的独立性不强，监督效力有限；主要是事后监督，缺乏对事前和事中的监督；监督过程缺乏正当程序；监督效果严重依赖于人的因素，监督权滥用无法从制度上避免。以此，对行政决策监督不力是自然而然的事。“传统监督制度模式是典型的人治方式，是人治在制度建设上的最典型体现”，[12]其必将对行政决策法治化形成严重阻碍。

4.行政决策责任追究制度欠缺

著名的公共管理学家法约尔指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”[13]一个政府对他的政策和决定以及它的具体施政措施承担责任与否，是民主政府和专制政府的本质区别。法律在规定某一权力的时候，应该同时规定该权力所对应的责任。决策权力与决策责任相一致，是行政决策法治化的重要要求。

我国目前无论是全国范围还是地方范围都没有专门针对行政决策责任追究的立法。部分党内以及政府颁布的规范性文件当中即使涉及到了行政决策失误责任追究，也规定得较为笼统，缺乏操作性。这就导致在实践中，对于行政决策失误责任追究的启动程序、受理方式、责任人的确定以及具体责任的衡量与认定，都缺乏具体标准。同时，我国各级政府盛行集体决策，并把集体决策作为民主化的重要形式，当决策失误给国家造成巨大损失时，领导者往往以“集体决策”为盾牌逃避责任。

法治政府的基本特征之一就是它是责任政府，行政权力受到法律的制约是行政法治的核心内容。行政决策权作为基本的行政权力，责任追究是对其制约的重要方面。决策主体有其权而不负其责，实质上是反法治的。有权力而无责任，行政决策权必然会被滥用，行政决策的科学性和民主性无法得以保障，决策失误必然大大增加。

四、实现行政决策法治化的基本途径

（一）意识层面

1.正确的“权利与权力关系”观

实际上就是要正确理解政府和公民的关系：权力来自于权利，权力服务于权利，权力受权利制约。我们所要建立的法治政府，必然是服务型政府，必然以人为本。行政决策权的行使，无论其直接目的是什么，其最终目的必然是服务于人民的。行政决策法治化的实质是对行政决策权进行必要的法律制约，弥补行政方与行政相对方的不对等地位，其根本目的是保护公民的合法权益。

2.正确的“公众参与”观

推进行政决策法治化的根本动力在于公众的有效参与。对于行政决策而言，其效力最终将通过无数的具体行政行为由作为行政相对方的公民和组织得以承受，并直接影响到他们的具体权益。因此，行政决策的最终效果优良与否，在很大程度上要取决于其内容是否符合行政相对方的需求以及对其是否信服。仅靠强制力来保障其实施是不行的。在公共决策过程中，通过落实公共参与权而构造对决策机构的制约机制，不仅可以促进公共权力组织的理性化，还将在很大程度上重建公共决策的“公共性”。[14]因此，在行政决策过程中，提高其效率的最有效的手段是作为行政相对方的利害关系人的广泛的参与，对行政决策的内容提出合理化建议，并与决策主体在最大限度上达成一致。这样才能使决策最终得以顺利实行。比如，杭州市政府的“开放式决策”就很值得借鉴，该尝试使得杭州市政府荣获2009-2010年度中国地方政府创新奖。其“开放式决策”的核心就是“让民意领跑政府”。具体做法是，市民代表、委员、专家可以列席杭州市政府常务会议，与市长在线交流，讨论决策事项。而实践证明，充分吸收民意的决策得到了理想的实际效果。

3.正确的“价值目标”观

行政决策价值目标既具有多元性又具有有序性，公正与效率是其重要的两个方面。搞清二者的关系，其实质就是明确行政决策活动的目的是为了提高行政机关自身工作效率还是服务于行政相对方。效率包含着公正的精神，公正体现着效率，二者是互动的，是相互促进的。就行政决策的价值目标来看，效率是以公正为前提的，在一定程度上，效率追求的是以最经济的方式来实现公正的目标。迟到的正义不是公正，早到的错误也根本谈不上高效。由于行政决策内容将影响到后续一系列具体行政行为，有着广泛的利害关系人，所以它合法与否，势必产生巨大的社会影响。而通过合理的程序设计，则可以找到二者的结合点。“对行政机关而言，遵守程序会耗费一定的时间和金钱，但如果这能减少行政机关运作中的摩擦的话，那也是值得的，因为程序促进了公正，减少了公众怨苦，改善了政府与公民之间的关系，其使用是促进了效率而非阻碍了效率”。 [15]这句话明确指出，公正和效率是对立统一的，二者不可偏废，即以最便捷省力的立法程序和立法技术达到基本的立法民主要求、科学质量和公正要求，找到最佳结合点。[16]

（二）制度层面

1.加强程序立法，使行政决策有法可依

以行政决策程序规范行政决策行为，可有效弥补实体控制方面的局限，防止滥用行政决策权，有效实现行政目的；行政决策程序的民主性、公开性能提高行政决策的合理性，最大限度地体现社会公正。正如王明扬先生所言：“行政机关掌握巨大权力，权力的行使必须公平而且有效率。达到公平和效率的目的，在很大程度上取决于行政机关所使用的程序。从抽象的观点来说，实体法是基础，处于首要地位，程序法是执行，处于次要地位。然而从实际观点来说，程序法的重要性超过实体法，法律的生命在于执行。一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱不良效果。”[17]

加强行政决策程序的制度构建，建立健全调查程序、决策规划程序、可行性论证程序、合法性审查、听证程序、咨询和协商程序、审议和审批程序、公布程序、备案程序、修正程序和事后评估程序等行政决策程序制度。当前应主要着手以下四方面的程序建设：确定行政决策违反法定程序无效原则，确保行政决策程序的切实履行；扩大并落实公众参与，完善听证制度尤其是关于听取与行政决策有利害关系的行政相对人意见的制度，确保行政决策的民主性；加强行政决策的专家咨询论证，确保行政决策的科学性建立行政决策的评估反馈机制，确保行政决策能得以及时修正与完善。

2.施加压力，迫使决策主体依法决策

一方面，要拓宽对行政决策的监督渠道，发挥监督实效。党的十八大报告强调：要建立健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。要综合以下四个方面以确保监督发挥实效：明确监督主体，即哪些主体拥有对行政决策的监督权；确定监督主体的监督权限；运用权利与权力相结合的手段，充分发挥公众的监督作用；结合决策前、决策中与决策后的监督方式。

另一方面，要落实行政决策责任追究机制。既要实现行政决策责任追究的细化、量化，使其具有可操作性，又要通过程序设置保证行政决策责任追究制度的公平性、公正性。其内容应该包括：要通过具体的程序规则明确公众和各类组织提起责任追究的方式、途径；决策主体对公民和组织提起的问责必须应该怎样回应，在什么场合、要通过什么渠道回应，由什么样的机构来监督官员回应等等；追究机关、行政决策责任的确定，以及行政决策责任的具体追究方式；建立行政决策责任追究过程中的回避制度。

3.提供动力，激励并保障决策主体依法决策

一方面，要将行政决策合法性考察作为领导干部工作绩效考核的重要内容；另一方面，拓宽领导干部的法律知识培训渠道，理论与实践并重，同时要不断完善领导干部法律知识测试制度。

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