片区精准扶贫的路径与选择

周明富

党的“十八大”以来，以习近平总书记为首的党中央高度重视扶贫开发工作，特别是精准扶贫思想的提出，为集中连片特困地区贯彻精准扶贫思想、推动扶贫开发向深层次发展，打下了坚实的思想基础，提出了重要的制度保障。笔者结合近年恩施州学习贯彻精准扶贫方针的实践和探索，提出几点思考和看法。

一、精准扶贫的科学内涵及其基本要义

精准扶贫是指农村扶贫开发要结合各地实际、厘清不同类别，突出以贫困人口为重点，以增加贫困对象收入为核心，以专项扶贫政策为主导，动员组织其它社会优势资源，精准识别贫困对象，建立定向、规范、精准、协同帮扶贫困人口、贫困村，走科学识别、自我发展、脱贫致富的发展路子，实现到2020年与全国全面同步进入小康社会的发展目标。精准扶贫主要包涵精准识别贫困对象；精准确定帮扶目标；精准衔接扶持措施；精准安排帮扶力量；精准实施考核评价。精准扶贫思想的提出，开启了我国农村扶贫开发的新阶段，必将带来扶贫开发政策取向、实施路径、组织形式新的改革与创新。

精准扶贫其要义在于“精准”，基本条件在于精确识别贫困对象，准确把握贫困对象的致贫原因。其实施路径应该是按照区域发展带动精准扶贫、精准扶贫促进区域发展的理念，在推进区域板块经济持续快速发展的过程中，有效带动和促进贫困人口稳定增加收入，最终实现脱贫致富。为此，贯彻精准扶贫思想，一方面需要高度重视发展区域经济，壮大区域经济发展活力，切实提高可供扶贫的有效资源，另一方面需要集中运用以专项扶贫为主的政策措施，瞄准贫困对象开展“精确制导、定点清除”，促进本地区贫困人口全面同步进入小康。基本方法是运用国家专项扶贫政策、项目资金，辅之以市场和社会有效扶贫资源，按照政府主导、市场推动、社会帮扶的“三位一体”扶贫形式，瞄准贫困对象，构建以产业带动、项目直补、智力扶贫、就业促进、资金互助为基本发展方式，牵引促进贫困人口走自我发展、脱贫致富的发展格局。

与过去长期开展的扶贫开发相比较，精准扶贫更加强调专项扶贫政策措施、项目资金等与贫困村、贫困人口相衔接，即所谓针对贫困对象实行“滴管滴灌”“精确制导”，改变过去长期沿用的扶贫项目资金“撒胡椒面”的扶贫形式，针对农村普遍存在的基础设施、公共服务等扶贫项目，强调运用行业、部门政策和资源组织实施，通过调动市场和社会优势资源开展扶贫开发，构建中国特色社会主义初级阶段政府主导、市场推动、社会参与的扶贫工作新格局，促进社会均衡发展、公平正义。

二、精准扶贫的阶段性特征

精准扶贫是我国社会主义初级阶段市场经济形势下，集中连片特困地区农村扶贫开发的重要政策选择，具有明显的指向性、阶段性和时代感特征。

首先，具有指向性特征。即按照精准扶贫的扶贫理念，精准扶贫的主要目标就是瞄准贫困地区、贫困人口，运用国家专项扶贫项目、资金以及其它有效社会资源，有针对性地促使贫困地区和贫困人口持续、有效发展。为此，农村所有扶贫开发活动，都必须以增加贫困对象收入、提高贫困人口发展能力为核心，所有扶贫开发政策、项目和资金都必须与贫困地区、贫困人口精准对接。这就要求我们，在贯彻实施精准扶贫政策措施的过程中，所有的专项扶贫政策、项目和资金都必须以促进贫困地区、贫困人口的发展为目标，都必须用到贫困地区、贫困人口头上去。

其次，具有强制性特征。市场经济条件下，资源必然向着优势的方向转移，这种情况下，贫困地区和贫困人口的发展，不可能通过自身的努力获取更多更好的优势资源，贫富之间必将会随经济的发展呈现更大的差距。只有依靠政府的主导和力量，才能平抑资源分配的不公和贫富差距的不足，促进贫困地区、贫困人口的发展。所以，开展市场经济条件下的精准扶贫工作，必须着眼社会主义制度优势，积极发挥政府的主导作用，有针对性地引导优势资源向贫困对象转移，促使其获取更多更好的发展机遇。

第三，具有渐进性特征。精准扶贫虽然原则上强调精准，但是这种精准必须紧贴我国贫困农村发展实际，必须与我国社会主义初级阶段农村的基本情况相适应，其实施的过程必然是一个自然的、渐进的发展过程。也就是说，在我国农村市场机制尚不够健全、农村经济结构和组织形式还不很完善，难以对精准扶持提供有效人才支撑的情况下，精准扶贫既不可以采取一个模式，更不可能不分条件、不分类别、不讲方式、不追求效益地将专项扶贫项目、资金与贫困对象对接。要厘清不同的致贫原因，赋予精准扶贫政策合理实施的区间、评价的标准，逐步完善精准措施，渐进推进扶贫政策精准对接。总结近些年我州扶贫开发的成功实践看，促进贫困地区、贫困人口发展，必然要走产业带动、项目直补、技能培训、就业促进、资金互助的发展道路。而产业带动更是持续、有效促进贫困人口增加收入、科学发展的最佳选择。但是，产业带动贫困人口发展生产、增加收入，不可能单纯依靠贫困人口的自身努力，必然走农业企业牵引、合作组织带动、能人大户帮助发展的路子。形成这样的一个发展过程，必然是一个漫长的过程，需要循序渐进、真抓实干，绝对不能急功近利、盲目冒进，要赋予农村精准扶贫开发更多的探索空间和创新的氛围。

第四，具有相对性特征。首先是对象认定上的相对性。因为农村贫困成因千差万别，贫困程度难以用一个准确的尺子进行度量，因此，在贫困人口识别认定的过程中，要合理设置贫困标准、指标体系。其次是政策适用上的相对性。农村贫困既有区域性的整体贫困，也有个别性的特殊贫困；既有地理上的特殊贫困，也有区位上的特殊贫困；既有经济上的特殊贫困，也有智力上特殊贫困。因此，在适用精准扶贫政策措施时，要赋予基层地方政府和部门更多精准扶贫政策措施创新实践的权利，也要允许政策实施过程中带来一定的误差。农村贫困地区可以发展什么，暂时不能发展什么，要尊重基层尊重群众，由基层干部和群众说了算。比如，贫困村互助资金合作组织的建立，就不能一个模子一般要求，必须是在具有相应的人才支持和基础条件以后，才能有效开展互助资金合作探索。再次是资金使用上的相对性。农村经济的发展有别于工业经济的发展，其发展方式必须以各地的地理条件、区位优势、人力技术以及市场需求作选择。而选择哪种发展方式，发展哪个品种，都必须因地制宜、分类指导。因此专项扶贫政策和资金使用上也必须符合发展产业、方式选择和品牌发展的需要。在这个发展的过程中，只能是专项扶贫项目资金能够直接用于贫困人口的就采用项目直补的形式进行，而不宜或者根本不能直补的则需要斟别贫困的实际情况，分类予以差别化扶持。比如在特色产业发展的初期，专项资金就不应该完全落到贫困人口个人身上，要促使产业发展壮大，形成品牌，就必须将一定的专项扶贫资金注入与产业发展相关的农业企业、合作组织和能人大户头上，这是发展特色产业促进区域经济发展带动贫困人口脱贫致富的必然过程。如果说因为我们片面理解精准而枉顾贫困农村发展的实际，盲目追求所有扶贫政策、项目都必须与贫困人口的精准对接，那么必然使基层精准扶贫工作走入另外一个误区。endprint

三、精准扶贫的实践路径选择

瞄准贫困对象实施精准扶贫，必须在精准识别贫困对象的基础上，精确制定帮扶措施，有效帮助贫困对象发展生产、增加收入，最终实现脱贫致富。纵观近年恩施州农村扶贫开发的成功实践，我们认为，推动农村精准扶贫必须坚持在政府主导、市场推动、社会帮持三位一体格局下，发挥农村合作组织、牵头企业、能人大户带动作用，建立以特色产业牵引带动贫困人口发展生产、脱贫致富的利益链接机制。其成功的路径主要有以下五种：

（一）产业带动方式。即围绕发展本地特色优势产业，增加贫困对象收入，提高贫困对象发展能力，建立产业覆盖贫困人口、牵引带动贫困人口发展生产、脱贫致富的利益链接机制。

从近年我州贫困地区发展的实际情况看，产业带动不失为促进贫困人口发展生产、增加收入，逐步摆脱贫困的有效途径。我州近年先后涌现出的宣恩县埃山片区白柚产业基地、建始县花坪葡萄产业基地、恩施市芭蕉茶叶产业基地等等，都采取集中发展特色板块基地，辅之发展相应专业合作组织、资金互助组织，引进农业龙头企业建立较为完整的产业链条，牵引带动贫困人口发展生产、脱贫致富，成为我州新农村建设的典型示例。

（二）项目直补方式。所谓项目直补就是运用国家专项扶贫项目、资金，专门针对贫困人口阶段性或短期内存在的技能缺失、资金短缺等困难，采取扶贫项目、资金直接对接贫困人口，直补到户到人，提高贫困人口就业技能、解决贫困人口临时性、阶段性资金短缺问题而采取的一种扶持方式。从近年来我州开展项目直补政策实施的实际情况看，雨露计划、扶贫搬迁等项目、政策，都不失为有效解决这类问题和困难的成功尝试。

（三）智力扶贫方式。智力扶贫是着眼持续解决贫困人口的代际贫困和发展问题，区别于项目直补形式而提出的能力扶贫方式。智力扶贫包括智力开发、智力投资、智力扶持等等。从长远、根本解决中国农村贫困问题的角度看，必须高度重视农村智力扶贫工作，切实解决好贫困代际传递问题。解决智力扶贫问题除了运用雨露计划等专项扶贫政策措施外，必须统筹行业部门力量和社会优势资源，建立健全全社会合力开展智力扶贫的制度和法规，切实解决好贫困人口子女教育、技能培训等问题，从根本上拔除贫困现象代际传承的穷根。近年我州建始县探索建立教育扶贫基金，集中解决贫困家庭子女教育过程中的突出问题，就是一种成功的尝试。

（四）就业促进方式。加强农村贫困人口从业技能培训，促进有劳动能力的贫困人口通过转移就业增加收入，是近年集中连片贫困地区贫困家庭迅速摆脱困境、脱贫致富的重要途径。

总结近年恩施州农村贫困人口转移就业的特点看，其就业的方式主要有三种，一是外出务工就业；二是就近转移就业；三是就地务工就业。外出务工就业者多为年纪尚轻，愿闯世界、又增收入、还长才干的年轻一族。而就近转移就业者则多具有一定专业技能，可以依靠自身独有的专业技术就近务工、早出晚归，获取较高的报酬，增加家庭收入，又可以照顾家庭和子女入学。就地务工就业是近年我州特色产业集中规模化发展以来，各地涌现的新兴就业形式。他们大多以土地、劳力等作为生产要素，依靠各地发展的专业合作组织、农业龙头企业等，参与当地的特色产业发展，成为“在就地（村或组）发展的合作组织或公司中，在自家地里打工”，按天（时）获取个人劳动报酬的职业农民。这种新兴农业产业发展业态，不仅合理地利用了当地的剩余劳动力，解决了发展特色产业劳动力不足的问题，同时，也让那些因为家庭和子女问题而离不开家的“半劳动力”们，有了合理发挥劳动能力的空间，是近年我州特色产业发展过程中，留守农民依靠土地、劳力等参与产业发展、获取劳动报酬较为成功的就业尝试。

（五）资金互助方式。就是按照国家建立扶贫资金互助合作社的总体要求，依托贫困村现有的人才支持和产业发展条件，给予每个贫困村不低于15万元的财政专项扶贫资金，专项用于建立扶贫资金互助合作组织，重点解决贫困农户在产业发展过程中贷款难、贷款贵的问题。从近年我州扶贫互助资金合作组织发展的实际情况看，除因贷款对象和资金限额与各地发展的实际需要存在一定的差距外，通过近年县市农村发展“村企合作”，建立合作担保基金，放大扶贫资金效益等尝试，扶贫资金互助的政策优势逐步显现出来，成为推动产业发展的重要抓手。

四、实施精准扶贫必须把握的几个原则

精准扶贫是社会主义初级阶段市场经济新形势下，瞄准贫困对象开展精确制导的扶贫开发有益尝试。由于我国尚处在社会主义初级阶段，区域性贫困问题突出，贫困人口规模大、贫困程度深，集中连片贫困地区开展精准扶贫工作，必须切实把握好几个基本原则。

渐进推进原则。即遵从社会主义初级阶段基本国情，着眼集中连片区域性贫困问题突出、贫困人口规模大程度深、人才支持匮乏、农业产业化程度低、市场体系繁育程度不高等实际，在贯彻精准扶贫理念、推进精准扶贫开发的过程中，实事求是地制定精准扶贫政策、措施，确定精准扶贫项目、安排资金分配比例。明确精准扶贫过程中，哪些是必须迅速精准到户的项目，哪些是应该逐步推进到户的项目，哪些是可以直补到户的，哪些应该采取间接方式补助到户的，切实给予分类指导、稳步实施。

链条驱动原则。总结近年恩施州农村扶贫开发的成功实践，我们认为，单纯依靠贫困农户的自我发展绝不可能改变贫困对象的落后现状。必须建立农村合作组织，依靠龙头企业索引、培育产业发展大户，发展特色优势产业，建立特色产业带动贫困人口发展生产、脱贫致富的利益链接机制。在发展生产的过程中，只有建立较为完整的利益链接机制，按照市场规则要求，既满足先富起来的一部分人的利益需求，又同时带动贫困人口的自我发展，才可能依靠能人、大户和专业合作组织的示范和影响，将产业做大做强，从而带动贫困人口脱贫致富。近年来，恩施州委州政府倡导开展“实施双轮驱动、推动综合扶贫”政策创新实践，围绕发展特色农业、生态文化旅游业等六大产业，不断拓展和完善产业链条，走出了一条适宜贫困山区产业带动贫困人口发展生产、脱贫致富的发展路子。endprint

相对精确原则。精准扶贫的要义在精准，但是，在具体实施精准扶贫政策措施的过程中，必须把握好相对精准和绝对精准的关系。就好比开展射击活动一样，对于一般的射手而言，只要是达到了45环以上都属于优秀成绩，而不宜要求所有的射击对象，都把成绩提高到50环。要允许过程有一定的误差和不足，因为农村工作没有一个绝对的指标，只有相对的概率和区间，而这个过程又是必然的，尤其是贫困地区。

分类指导原则。即从广义和狭义两个方面认真斟别贫困现状，对属于地理、自然等带来的区域性贫困问题，重视从发展区域经济、改善基础设施上加以解决。属于个体性贫困的，则注重甄别贫困人口的生活环境、家庭负担、劳力强弱、经济收入等，按照缺什么、扶什么的原则，有针对性地开展帮扶。需要实行搬迁扶贫的，则给予搬迁扶贫政策支持；需要开展智力扶持的，则针对性实施智力开发；需要资金支持的，则帮助建立资金互助关系；需要发展产业增加收入的，则帮助建立产业扶持到户的利益关系。总之，只有分类指导、因户施策，建立精准帮扶的帮扶措施，才能在限期内完成脱贫计划和目标任务。

农户主体原则。纵观近年恩施州扶贫开发的成功实践，我们认为，凡是扶贫开发活动开展积极、实施效果好的扶贫典型，都有一个非常显著的特征，即农户的主体作用发挥明显，农民发家致富的积极性高。反之，不少地方尽管政府部门积极努力，资金投入不少，项目实施不少，但是，扶贫的效果却很一般，老百姓不仅不支持，反而个别地方、个别人员还出现唱反调、不配合的情况。究其原因，就在于一些地方在开展扶贫开发工作时，没有发挥群众发展生产、脱贫致富的积极性、主动性和创造性，没有将扶贫开发活动与群众的参与很好结合起来，造成扶贫资金的使用效益难以发挥。我州鹤峰县邬阳乡利用少量的扶贫资金撬动群众投资的积极性，实行扶贫资金“以奖代补”，改善民生、发展生产的成功经验值得借鉴。

机制保障原则。扶贫，是一项扶持穷人的工作。在市场经济社会中开展精准扶贫，单靠发挥市场主体的作用，无论从理论上讲还是从实际上看，都不可能产生实质的扶贫效益。必须依靠政府力量，集中社会优势资源，有针对性地向贫困地区、贫困人口倾斜投入，建立推进精准扶贫工作落实的保障机制。这些机制主要包括财政扶贫资金投入机制；科技人才支持机制；结对帮扶工作机制；考核评价工作机制等等。建立健全这些机制是推进精准扶贫制度化、规范化的重要保证。

五、推进精准扶贫必须统筹兼顾几个关系

一是把握精准扶贫与区域发展的关系。精准扶贫强调扶贫项目、政策、资金与贫困农户对接，直接带动和促进贫困人口发展生产、脱贫致富。而区域发展则强调通过整合行业部门资源和政策优势，集中发展规模经济，提升区域经济整体发展实力，有效带动和促进贫困地区、贫困人口发展生产、脱贫致富。

从近年我州发展区域规模经济带动贫困人口发展生产、增加收入的成功实践看，开展新形势下的精准扶贫工作，必须重视集中连片地区的区域发展，只有整合行业部门政策、项目和资金，发挥政府集中财力办大事的制度优势，才能有效推动连片贫困地区的扶贫开发，解决好连片贫困地区依靠部门政策、项目和资金难以支撑发展的难题。近年来，我州积极推动开展以县市、乡镇为单位的跨乡、跨村连片贫困地区区域综合扶贫改革试点，收到了良好的实效。

二是把握政府主导与市场推动的关系。市场经济形势下，优势的资源总是向着优胜的一方流动，贫困地区和贫困人口只会在资源配置的过程中越来越显得被动和无奈。正是因为市场机制的特殊作用，要求我们各级党委政府及其相关部门，必须强化政府在扶贫开发中的推动作用，要通过政府“有形之手”的强力推动，发挥扶贫政策的济困优势，化解市场“无形之手”先天带来的不足，给予贫困和弱势对象更多更好的扶贫资源，促进他们共同发展。同时，着眼优势力量在市场配置资源中的优胜地位，按照财政扶贫资金“变无偿为有偿、变直接为间接、变主导为引导”的管理使用原则，着力改善现行财政扶贫资金管理使用具体办法，发挥财政扶贫资金更多更好的扶贫职能。如近年我州在产业扶贫中，个别县市试点开展委托龙头企业或合作组织，将适当的扶贫项目、资金与龙头企业、合作组织对接，实行委托包干的形式开展精准扶贫到户工作，就取得了良好的社会效益。

三是精准扶贫目标责任与队伍机构建设的关系。新形势下的精准扶贫，无论是扶贫开发的目标任务，扶贫到户的深入程度，项目实施的把握难度等等，都与过去传统的扶贫开发有着根本的区别。而要改变过去传统意义上的面上扶贫为精确瞄准到户到人的精准帮扶，没有一整套与精准扶贫相适应的扶贫队伍与机构，是不可能完成这样宏伟而精细的目标管理任务的。因此，集中连片贫困地区的贫困县市，要因精准扶贫到户到人的工作需要，切实按照中央要求，建立健全扶贫开发到乡到基层农村的管理机构，加强乡镇基层和贫困村的扶贫队伍与机构建设，切实保证乡镇基层和贫困村有专门从事精准扶贫的专职人员。在此基础上，建立扶贫、财政、审计、监察以及民政、教育等相关行业部门互联互通的扶贫信息网络，实现扶贫项目、资金的适时监管和信息共享。

四是扶贫资金无偿投入与有偿使用的关系。长期以来，我们一直都保留着扶贫资金无偿投入的习惯思维和做法，市场经济新形势下，随着优势力量对市场资源的绝对占有权越来越大，我们必须转变扶贫资金无偿使用的传统观念，加大扶贫资金有偿使用的政策探索和实施力度。即在争取扶贫资金使用的过程中，对具有优势地位的公司、企业和其它专业组织、能人大户，在获取专项扶贫资金支持的同时，相应建立扶贫资金“委托包干、有偿使用”的协作关系，赋予扶贫资金委托包干、扶贫到户的附加条件，通过优势力量对扶贫资金、资源的有偿使用，达到直接或间接带动贫困对象发展生产、脱贫致富的目标。endprint