简论政府购买残疾孤儿社会工作服务的实践逻辑与政策建构*——以武汉、广州模式为例

■方舒 唐瑜

引言

近年来，各级政府部门通过委托、购买等方式发动社会组织，特别是社会工作的力量参与残疾孤儿服务，是当前我国残疾人服务的重大创新举措。这一做法是在借鉴发达国家和地区经验的基础上，结合我国大力推进政府购买残疾人服务、社会工作发展迅猛的实际，进而起到构建新型残疾孤儿服务体系、发展残疾人社会工作及创新残疾人福利制度等一系列作用。

需要指出的是，本文所称“残疾孤儿”是指生理、心理和精神方面存在某种功能缺损或者身患重大疾病的孤儿，学理上称其为“多重障碍儿童”[1]。他们一般被安置在儿童福利机构内，在成长过程中可能会面对更多的教育问题、心理问题、就学问题、人际交往问题、社会适应问题，需要政府、社会、机构和他人更多的关爱和扶助。进而，解决这些儿童的成长问题，促进他们的健康成长和正常的社会化过程，是我国儿童社会工作领域的重要课题和重大使命[2]。

由南京市标准化研究院和中国人民大学共同组成的儿童福利机构社会工作标准研究课题组，分别于2013年12月与2014年1月到广州市社会（儿童）福利院和武汉市儿童福利院进行调研，围绕半结构式访谈提纲，与院方主管院内社会工作的领导、一线社会工作者及相关人员进行集中座谈，了解福利院内残疾孤儿社会工作开展的情况，并对福利院的社会工作者以及社会工作机构的社会工作者分别进行深度访谈，了解其对目前院内社会工作开展情况的看法以及改进建议。本文是该课题的阶段性成果之一，根据广州与武汉两地福利院的实地调研资料，对目前我国政府购买残疾孤儿社会工作服务的模式进行分析和总结，并探求相关政策建议。

1 政府购买残疾孤儿社会工作服务的理论涵意

1.1 政府购买残疾人服务概述

政府购买社会工作服务是“政府购买服务”的一个类别和子概念。从社会政策角度理解，政府购买服务（Purchase of Services）是源于50多年前西方国家的一项社会福利制度方面的改革，是指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务[3]。它具有资金来源的公共性、程序法定性，采购主体的特定性、政策性、透明性和有效性等特点，并以公开招标作为主要方式。要完整地理解“政府购买服务”这一概念，需首先厘清“为何购买”“谁来购买”“向谁购买”“怎样购买”和“购买什么”这几个基本问题，大体涉及政府购买服务的主体、对象、程序与内容等因素。

从近年来各地政府购买残疾人服务的探索和实践情况来看，以上几大问题基本上已经有了初步的回应。目前政府尤其是残联组织是购买主体，各类社会服务机构是购买对象，公开竞标的项目化运作是购买程序。

就购买内容看，2012年11月民政部和财政部联合出台的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》指出，实施老年人、残疾人社会照顾计划，为老年人和残疾人提供生活照料、精神慰藉、社会参与、代际沟通等服务，构建系统化、人性化、专业化的养老助残服务机制[4]，初步限定政府购买的残疾人社会工作服务内容。财政部发布的《2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》进一步指出，其资助支持范围包括社会救助服务、社会福利服务、社区服务和专业社工服务。2014年4月23日，由中国残联等6部委发布的《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》，确定了购买的服务，其中与社会工作相关的有康复服务和托养服务。这一系列文件的规定可算作是对“购买什么”的回答。

1.2 政府购买残疾孤儿社工服务分析

狭义的理解，儿童社会工作是以处于特殊困难境地的儿童为对象，多采取机构服务的方式，救助和保护那些家庭或父母无力抚养的儿童或者有各种问题的儿童，如孤儿、残疾儿、流浪儿、弃婴、受虐待儿童、情绪或行为偏差儿童等[5]。因此，残疾孤儿社会工作特指服务于没有家人的残疾儿童的社会工作，由于目前我国社会工作体系还不健全，社会工作尚未在社区中普及，残疾孤儿社会工作的服务对象主要是儿童福利院中的残疾孤儿。残疾孤儿在福利院中是一个需要重点关心和照料的群体，他们比一般孤儿需要更多的医疗照顾以及基本日常生活服务的扶助。一般而言，孤儿们走出福利院都需要经历一个社会化过程，福利院通常通过家庭寄养、类家庭养育等方式帮助孤儿重新适应社区生活。身体与智力健全的孤儿在福利院工作人员的帮助下适应性都能得到不断改善，但残疾孤儿由于身心或智力上的失能，需要经历比健全孤儿更为艰难的正常化过程。

传统儿童福利院对残疾孤儿的照料主要在医疗与生活方面的照顾，对于残疾孤儿心理的关怀较少。但由于身体或智力上的残疾，残疾孤儿实际上需要更多专业的心理辅导以帮助他们适应社会，这就需要社会工作者的介入。随着我国社会工作的发展，许多福利院也开始在院内开展社会工作。一方面，福利院鼓励老员工通过自己学习或组织学习的方式考取社会工作师资格证；另一方面，福利院向专业的社会工作机构购买社会工作服务。2012年发布的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，将政府购买社会工作服务正式进行规范化，这也促进了福利院中残疾孤儿社会工作的发展。

1.3 新型残疾孤儿服务体系的构建

1.3.1 政府购买残疾孤儿社工服务的意义。政府购买社会工作服务是一种有效推进残疾孤儿服务社会化的路径，有多方面的原因。第一，政府购买服务可以实现政府残疾人服务职能的转化升级，从提供服务的“运动员”转变为实施监管的“裁判员”，是一种服务理念的根本变化。第二，政府购买服务可实现残疾人服务主体的多元化，残联部门通过购买服务，能有效发动众多社会服务机构等服务主体明确分工、联动衔接。第三，政府购买服务可实现社会化的服务实效，由于各家社会服务机构面向的服务人群、擅长的服务领域各有不同，因此能最大程度地为残疾孤儿提供个性化服务。总之，政府购买社会工作服务是构建新型残疾孤儿服务体系比较合理的路径。

1.3.2 新型残疾孤儿服务体系诠释。概而论之，新型残疾孤儿服务体系就是，政府为其提供服务通过“委托-购买”的方式加以实现，即现阶段，残联组织、民政部门等将自身服务残疾孤儿的职责通过财政全额拨款的渠道，转让、分派给社会服务机构，后者通过申报、竞标等方式取得服务项目及资金支持，在社会服务机构实施服务过程之中、之后，政府组织专家进行监督和评估，判断承包方是否准确、及时、有效地达成预定服务目标与社会效益。

1.3.3 残疾孤儿新型服务体系的形成。政府购买残疾孤儿社会工作服务的框架，应包含政府的指导和监督、社会民间力量广泛而充分的参与，以及市场机制在其中的“穿针引线”，这几方面是相互参与、相互渗透、相互协调的关系。

(1)政府和残联组织应提供政治的、经济的支持。政治上的支持包括从政策制定到立法保护的一系列过程，同时也承担引领者和监督者的角色。现阶段政府购买服务应以政府财政投入为主，往后随着民间力量的持续拓展，应鼓励更多企业、组织和个人投入其中。

(2)社会服务机构是承包方，是真正的服务者，他们作为政府“委托-购买”服务模式的承接主体，直接对政府负责，提供专业社会工作服务，是新型残疾孤儿服务体系的关键一环。

(3)市场化的运作方式是整个残疾孤儿服务体系的工作方式。满足残疾孤儿需求是政府的职责，残联以及公办残疾孤儿福利机构原先并不具有社会工作服务能力，于是通过委托购买服务的方式，用财政资金支持社会工作服务，社会服务机构要想提升自身竞争力，在竞标中拔得头筹，必须有不断丰富专业知识、吸纳专业人员、提升服务能力。

可见，构建新型残疾孤儿服务体系要通过政府、公办福利机构、社会服务机构、社会工作者各方共同努力才能实现，各方在全新服务格局的构建过程中都发挥着重要作用。

2 不同服务模式的比较

以实地调研为依据，本文认为，目前政府购买社会工作服务主要有两种模式，一种是以广州社会（儿童）福利院为代表的购买模式，即政府将专项资金拨给福利院，福利院根据自身需要购买相关服务，社工机构对福利院负责，由福利院对服务效果进行评估，并定期向政府有关部门汇报。另一种是以武汉儿童福利院为代表的购买模式，政府先对福利院内残疾孤儿的需求进行评估，再向专业社工机构购买相关服务，经费按照项目类型以及社工数量按人头拨付，社工以派驻的形式进驻到福利院开展服务，社工机构对政府负责。

2.1 广州模式

广州市社会（儿童）福利院主要承担广州市区失去双亲、无法定抚养人的孤儿，包括难以完全康复的智残、肢残和其他重残儿童，以及在院长大的孤残青年的养护、医疗、康复、教育等服务工作。截至2012年12月该院共有残疾孤儿2100余人。其中，约1300名身体、智力条件较好的孤儿都被送到分布在广州市各社区的类家庭中，通过家庭教育的方式帮助孤儿更好的社会化，院内集中养育的主要是身体、智力残疾程度较为严重的儿童，约800人。

截至2012年，福利院共有34人取得社工职业资格证书，有7人被聘为社会工作专业技术人员。2013年5月，福利院成立社工部，统筹院内社会工作的开展。社工部编制3名，设部长1名，实务社工和行政社工各1名（见表1）。

目前，广州市社会（儿童）福利院的社会工作基本已经划分为两部分，院内社工部社工更多负责社会工作行政，以及部分院内的社会工作督导和一线社会工作；大部分的一线社会工作开展主要依靠福利院向专业社工机构购买服务。

从2009年起，广州儿福院就与香港小童群益会合作，向其设立的附属机构——一家民办非企业单位“广州市成长动力社会工作专业发展与资源中心”购买“寄养儿童成长辅导服务”项目。成长动力中心先后在5个服务点设立“儿童成长天地活动中心”，12名专业社工为23户类家庭、90余户农村自然寄养家庭的寄养家长及寄养儿童提供专业的社工服务。2012年6月，项目的服务对象延伸至院内上学学童及院外青年公寓成年孤儿。目前，成长动力中心提供的专业社工服务基本覆盖了在院的除重度残疾儿童（青少年）及婴儿外的所有服务对象。

具体来说，成长中心在每个类家庭社区都设2名常驻社工，负责该社区4～5个家庭、20多名儿童的社会工作服务。常驻社工负责招募周边高校的志愿者辅导儿童作业、协助组织出游，定期开展个案、小组活动等，目的在于帮助儿童和家长发展自身潜能，提升解决问题的能力，最终让这些儿童回归社会。

对于院外的青年公寓项目也是如此，福利院逐渐以购买服务的方式交给了成长动力中心。成长动力中心从社会工作督导到行政以及实务都有一套经验办法，因此福利院不再需要为此投入人力。

由于院内主要是中重度孤残儿童，这些儿童对于护理、照顾的需求大于心理、情绪上的调节，并且当社工部遇到不能解决的问题时，福利院可以向儿童成长动力中心求助，因此院内一线社会工作的压力相对较小。福利院社会工作的重点在各方资源的整合协调上。

表1 广州市社会（儿童）福利院社工部社工基本情况表

在广州市社会（儿童）福利院向香港小童群益会购买社会工作服务的过程中，更多体现的是福利院与社工机构的互动。作为福利院上级领导机构的民政部门对于福利院主要是给予政策放宽、资金支持，以及对福利院整体工作效果的监管。

在这一关系中，社会工作的需求方与供给方关系明确，责任清晰。通过这种外包加购买的服务运行机制，广州儿福院残疾孤儿的社会工作服务可以根据儿童福利院需求进行，既节约了资源，也提高了效率。

2.2 武汉模式

武汉市儿童福利院是政府举办的武汉市唯一的儿童福利事业单位，院内孤儿在670名左右，90%是残疾儿童，正式职工有120人，合同工百余人。它也是武汉市中山特殊教育学校和武汉市伤残儿童康复中心，属于三块牌子一套班子。该院相对开放，将院内特殊教育、学前教育以及医疗康复设施向社区居民开放，每年约有300名社会儿童到武汉儿童福利院接受幼儿教育、特殊教育和医疗康复服务。

武汉市儿童福利院目前拥有两支社会工作者队伍，一支是由老员工通过社工师资格考试转化而来的，一支是通过政府购买服务的。截至2014年1月，武汉市儿童福利院共有11名兼职社工。

武汉儿童福利院从2010年开始推行政府购买专业社工服务试点。市民政局直接出资，统一购买“武汉楚馨社会工作服务中心”的多项儿童福利项目，主要是在儿福院开展“少儿工作坊”服务项目。这些项目的主旨是将社会工作与特殊教育相结合，对特殊儿童（主要是残疾孤儿）进行心理辅导、行为矫正和能力建设，同时还进行团体辅导和人际关系技巧训练。目前共有4名楚馨的社工在武汉儿童福利院服务，政府每年为每位社工支付48000元作为购买服务的经费。通过调研了解到，对专业社工的购买和引入收到了良好的工作效果。

2.3 两种模式的对比研究

2.3.1 政府的角色与定位方面。武汉市的运行模式中，由于是政府出资直接向社会工作机构购买服务，社工机构对政府负责，福利院作为受益主体，却无法在社会工作实施过程中提出太多要求，有时院方的工作要求没办法得到回应和落实。此外，为了把握社会工作服务质量，政府会要求社会工作机构提供大量的工作记录以及相关资料，给社工机构增加了大量的行政成本。广州市的运行模式中，政府更多地扮演幕后服务的角色，在将经费拨给福利院后并不直接干涉服务的购买，福利院作为消费者直接向社工组织提出要求、对其监督，福利院负责人定期向政府汇报社会工作开展情况，政府根据开展效果决定下一阶段在购买服务上的投入。

2.3.2 社工的待遇与压力方面。社工积极性受到工作压力以及物质回报两方面的影响。首先从物质回报方面看，武汉社工机构的社工一年能有48000元的购买服务费用，如果全部拨付给社工，则月均收入4000元左右，与城市普通工薪阶层相当；广州儿童成长动力发展中心的社工工资由香港小童群益会拨付，月工资水平也与城市普通工薪阶层相当。从工作压力看，在两地的调研中，都看到了厚厚的社会工作记录资料，这都是由社会工作者抽出业余时间来完成的，而为了向服务购买方提供检查资料，社工还需要填写各种各样的汇报材料和检查材料，这种“案牍主义”消耗了社工大量的时间与精力，不能不影响其服务质量。

2.3.3 资金来源持续性方面。政府购买社会工作服务的武汉模式，是由政府出资向社会工作机构购买社工岗位，根据购买项目，以社会工作者为单位，每年支付社会工作者一定数额的资金作为全部社会工作的开展费用，福利院并不直接参与。而广州模式则是由政府将钱拨付给福利院，福利院根据院内需要决定购买何种社会工作服务，再与相关社会工作服务机构签订合同，按服务项目支付款项，具体社会工作开展的费用以及社会工作者的工资则由机构去分配。

2.3.4 不足方面。调研了解到，武汉市儿福院购买服务模式的社工服务存在的问题是，社工机构的社工很难融入院内社工队伍，对福利院工作不熟，与生活区、康复区的员工联系不够紧密，无法更深入了解服务对象需求。而广州市儿福院的社会工作已基本实现全部外包，能够有效实现残疾孤儿机构托养的社区化与正常化[6]，院内社工只起到资源协调以及院内社会工作行政的作用。但院内社工对专业机构的过度依赖，也是广州儿福院必须正视的问题。

3 完善政府购买残疾孤儿社工服务的政策建议

3.1 明确政府角色与定位

现阶段，我国政府正在向服务型政府转型，即政府与社会的关系向服务供给者与消费者转变，减少政府对社会的管制，增加其服务的功能。在政府购买残疾孤儿社会工作服务中也是一样，政府并不是残疾孤儿社会工作的直接参与者，因此必须减少对其的直接干预，而给服务相关主体即儿童福利院以及社会工作机构提供足够的空间，充分发挥他们的自主性、能动性。所以，本文认为，政府予以资金上的支持、政策上的指导和工作上的监督，是比较合理的角色定位。

3.2 科学规划政策推进策略

目前我国孤残儿童福利机构社会工作标准尚处于制定过程中，各地都有自己的经验，而不同地方的福利院都有着不同的运行情况，因此政府在制定相关购买服务政策时必须因地制宜，充分考虑各地福利院的特殊性，使政府购买的社会工作服务能够真正为福利院的残疾孤儿提供服务。与此同时，政府购买服务可以先试点，再推行，研究和推广其他地区好的经验，在探索中逐步完善相关政策。

3.3 稳步推进配套制度建设

我国社会工作的相关制度尚不健全。首先，督导是保持社会工作者工作质量的一个重要途径，但目前我国政府在购买服务的过程中往往只购买了社会工作服务，而并没有购买社会工作督导。督导的缺乏将会直接影响到社会工作质量。其次，福利院以及许多社工机构都在反映，招募进来的专业社工较为书本化、校园化，专业实践能力差，而通过自学考试的院内社工虽有实战经验，但理论功底不足，这些都制约了福利院社会工作的开展与发展。再次，社工薪资待遇从社会整体水平来看还不高，且增长空间有限，这也使得我国出现了社会工作领域人才不足、人才流失的窘境，还需大力推进专业社会工作者队伍的培养[7]。因此，为了保证和提高政府购买残疾孤儿社会工作服务的质量，对于社会工作相关的制度化建设也亟待跟进。

3.4 积极构建第三方评估机制

在政府购买服务过程中，评估是一个十分重要的环节，不能出现“一买了之”的不作为现象[8]，这就提出了评估主体由谁来做的问题。政府本身并不具备社会工作的专业知识，在做残疾孤儿社会工作的相关评估时很难客观、建设性地对工作效果进行评价。福利院作为受益方之一，虽然对院内社会工作开展效果最具发言权，但是其作为资金使用主体又对影响资金拨付、使用的工作进行评价，难免有失客观。因此，引入、完善第三方评估机制十分必要。目前已有一些地方政府采取第三方机构进行评估，但是缺乏制度化与规范化，主观性太强，需要有关机构制定相对统一的标准来对第三方评估机制进行规范化。

[1]王雪梅，曲正. 多重障碍儿童成长发展小组案例分析——基于宁夏儿童福利院的特色小组案例. 社会工作，2010，2：18-20.

[2]张柳清. 关于福利院儿童社会化问题的研究. 社会福利，2004，7：19-23.

[3]罗观翠，王军芳. 政府购买服务的香港经验和内地发展探讨. 学习与实践，2008，9：125-130.

[4]关于政府购买社会工作服务的指导意见（民发〔2012〕196号）.

[5]陆士桢，任伟，常晶晶. 儿童社会工作. 北京：社会科学文献出版社，2003.18.

[6]方舒. 社区为本的残疾人托养服务体系研究. 残疾人研究，2013，3：48-52.

[7]朱眉华. 政府购买服务——一项社会福利制度的创新.社会工作，2004，8：8-11.

[8]杨永恒. 防止一“买”了之——政府购买服务试水中的问题. 北京日报，2014-1-27，018.