英国残疾人社会福利政策及其启示

■赵 溪 郭春宁

引言

2013年10月20日～11月9日，国家发展改革委社会发展司组织开展了社会管理政策赴英培训,民政部、全国友协、中国残联和部分地方发改委有关人员参加。培训期间，听取了英国议会、中央和地方政府有关部门官员、剑桥大学等学术机构专家、社会组织代表等所作的专题讲座，实地考察了苏格兰服务监督委员会等机构，并就中英两国社会福利和公共服务的做法与经验进行了交流和探讨。

1 社会福利和公共服务概况

英国国土面积244，820平方公里，2012年人口总数约6200万，国民生产总值24401.87亿美元，居世界第6位，人均GDP38，693美元。

英国在二战后建成了世界上第一个福利国家，经过几十年的发展改革，形成了覆盖全体国民和全生命周期的比较完备、水平较高的社会福利制度和公共服务体系。“不能有人陷入困顿，也没有人需要特别富有”，是英国社会根深蒂固的伦理价值，与现代人权观念一起构成了英国社会福利和公共服务的思想基础。以政府社会支出占GDP的比例来衡量，英国的福利水平在发达国家中居于中等位置，略低于斯堪的纳维亚国家，高于美国和欧洲大陆的多数国家（见图1）。

2013年OECD主要国家社会支出占GDP的比例

公共服务构成了英国政府的主要职能。2012～2013年政府6870亿英镑总支出中，养老金支出2000亿英镑、社会福利和社会保护支出1490亿英镑、医疗保健支出1262亿英镑、教育支出972亿英镑，上述支出占到了政府总支出的80%以上。

英国社会福利的核心在于为国民提供基本收入保障，使国民在年老、疾病、伤残和遭遇其他任何风险时能够保持适足的生活而不至于陷入困境。社会福利项目主要包括国民养老金、残疾津贴、儿童津贴、住房津贴、失业和求职津贴、护理津贴以及儿童、残疾人的税收减免等。目前，英国正在进行二战以来最大的福利体制改革，尝试以统一津贴（（Universal Credit）来整合过于分散的若干津贴项目，对一些福利津贴的上限予以限制。这些改革自2013年刚刚开始，也遇到种种阻力，前景还不明朗。

英国是发达国家中卫生成本最低、健康绩效最好的国家之一，国民健康服务体系历来为英国人所自豪。除了少量的处方费，诊疗服务及基本药物都是免费的，所有国民无论贫富都能享有良好的医疗服务。在这个分级诊疗的服务体系中，病人首先要到社区全科医生处就诊；如需要，再由全科医生转诊至其他公立医院和各类诊所。照料服务也是国民健康服务一个重要组成部分，有居家服务（home care）也有护理院等机构服务(care home）。

英国的义务教育目前已经扩展到5～17岁，2014年将扩展到18岁。政府也为3岁及以上幼儿提供学前教育。90%以上的英国少年儿童在公立学校就读，按照学区就近入学。英国的初级教育和中等教育中十分关注残疾儿童、贫困家庭子女等处境不利儿童，提供免费午餐等经济援助，并为学习困难儿童提供特别辅助。政府也对高等教育和科研提供资助。

住房方面，主要是由政府提供廉租住房或者房租补贴。由于在上世纪60年代的福利改革中大量的政府廉租住房售出，目前政府掌握的廉租住房数量十分有限；此外，英国政府还提供交通、消防、防卫以及公共图书馆、博物馆、体育健身等服务。

英国坚持把促进充分就业与提供社会福利有机结合，鼓励领取各种福利津贴的人士尽可能重返工作，为求职人员特别是残疾人等就业困难人员提供经济援助、职业培训和就业服务。在近年来的经济衰退期间，政府还提供了大量的资金为新就业者提供工资补贴以促进就业。

英国社会福利和公共服务的法律制度和标准体系十分完备，每一项社会保障和公共服务都有法律、有标准。各项社会福利和公共服务制度互相衔接、协同配合，并且与促进就业形成了良好的互动。英国十分注重社会福利和公共服务的监督评价和投诉受理，以保障国民能够得到满意的服务。另外，英国公共服务基础信息比较完备，高科技和信息技术在公共服务中得到广泛应用。

英国社会福利和公共服务的资金来自税收和国民保险，其中税收占绝大部分份额。中央和地方政府在公共服务方面有着明确的事权和财权划分。与英国高度集中的政治体制一致，中央政府在社会福利和公共服务中承担了大部分责任。社会福利、健康服务等服务项目的资金由中央政府负担，并由中央政府统一经办；教育、住房等服务项目资金绝大部分由中央政府负担，由中央政府授权地方政府承办。地方政府的财政收入90%以上来自中央政府拨款，受中央政府委托承办的公共服务包括老年人、残疾人和儿童福利服务、住房服务、公共文化服务等达到700多项。其中有一部分如残疾人、老年人和儿童福利服务为法定的强制性项目，必须完成；其他非强制性服务项目，地方政府具有一定的自主权。

社会组织、私有企业和社区在英国公共服务中扮演了非常活跃的角色，是重要的服务提供者和监督者。特别是在近年来的经济衰退中，政府更加注重推行购买服务来节约成本、提高效率。比如英国教育监管委员会，就是由中小学校长和专业人员组成的一个志愿者组织，受政府委托负责义务教育的监督评价。比如苏格兰照料服务监管委员会，是一个独立的第三方组织，负责依据国家标准对照料服务机构进行登记、评级和监管。分布在英全国各地的房屋协会，在为低收入者提供廉租住房方面发挥了很大的作用，一些地区甚至超过了政府提供廉租住房的份额。还有数量众多的企业、社区组织、志愿者组织和慈善组织，成为公共服务的重要来源。

对英国社会福利的批评集中在人们可能会产生福利的依赖、过重的财政负担等，多年来英国也在一直致力于不断优化福利项目、提高公共服务的效率和效益。由于欧债危机和经济衰退，英国社会福利和服务也有所缩减。但是总的来看，完善的社会福利和公共服务对英国经济社会发展起到了积极的促进作用，特别是在欧债危机中，英国社会保持总体平稳并且率先实现经济复苏，社会福利制度发挥的稳定器作用不可低估。

2 残疾人社会福利和公共服务

英国目前有980万残疾人。儿童、老年人和残疾人是英国社会福利和公共服务的重点对象，对这些特殊群体的优先照顾是建立在保护其平等权利的基础上的。2012年英国通过了综合性的《平等权利法案》，重申了不同群体在就业、教育、财产、消费、享有公共服务等广泛社会领域的平等权利，进一步强化了包括残疾人在内的困难群体的社会福利和公共服务。

英国残疾人社会福利的原则是既要补偿因残疾而导致的收入不足，也要补偿因残疾而产生的额外支出。福利项目由基本收入保障和应对各种特殊需求的福利津贴共同构成，照顾到了不同残疾程度、不同年龄的残疾人及其在各种境况下的需求。目前残疾人社会福利项目主要有就业支持津贴、残疾人生活津贴、护理人津贴、重度和老年残疾人津贴、交通津贴和税收减免等。无法就业的残疾人可以领取就业支持津贴（Employment and Support Allowance）作为基本收入保障，目前标准为前13周，25岁以下残疾人每周56.8英镑、25岁以上残疾人每周71.7英镑；14周以后，如参加了与工作相关的活动或者开始求职，标准可达到每周100.15～106.50英镑，这个标准已经接近国家基础养老金（每周110.15英镑）水平，相当于最低工资（每小时6.31英镑）的一半左右。

残疾人生活津贴目前分为两类，一是残疾儿童生活津贴（Disability Living Allowance），帮助需要额外照顾的16岁以下残疾儿童，根据孩子的需要标准为每周21～134.4英镑；二是个人独立津贴（Personal Independence Payment）帮助因残疾而产生额外费用的16～64岁成年残疾人，目前的标准也是每周21～134.4英镑。2012年残疾人生活津贴的支出为126亿英镑，仅次于国家养老金和住房津贴居于英国政府社会福利支出第三位。

残疾人的护理人可以享受护理人津贴（Carer’s Allowance），每周的照顾时间要求在35小时以上，津贴标准为每周59.75英镑。重度和老年残疾人可以得到重度残疾人津贴(Severe Disability Allowance)和老年陪护津贴(Attendance Allowance)。领取各类福利津贴的残疾人还可以得到一个额外的每周31英镑（夫妇二人为44.20英镑）的残疾人收入补助（Disability Premium）。残疾儿童家庭可以得到更多的所得税减免。英国家庭中每一个儿童可得到每年2,720英镑的税收减免，残疾儿童家庭税收减免额可以达到3,015英镑，重度残疾儿童家庭还可再增加1,220英镑。盲人享有每年额外的2160英镑所得税减免（Blind Person’s Allowance）。在这些福利项目的支持下，绝大多数残疾人都能够维持一个基本的收入水平，过上体面和自立的生活。

英国对残疾人的公共服务主要包括康复、教育、就业、照料、无障碍等。残疾人医疗、康复、照料和辅助器具适配统一纳入国民健康服务。英国特别重视残疾儿童的早期康复，政府实施的“残疾儿童早期支持计划”为残疾儿童提供包括康复、教育和护理等在内的全方位的服务。英国一直主张融合教育，要求所有学校都必须招收残疾儿童，并在环境、设施设备和教学等方面提供便利和辅助。英国同时也设有一些特殊教育学校，接收难以适应融合教育的残疾儿童。残疾儿童还可以得到交通补贴和免费午餐等照顾。英国积极支持残疾人接受高等教育，所有大学和高等教育机构都有专人主管残疾人教育，提供包括课程咨询、资金援助等在内的各种支持服务。近年来，英国政府对高等教育的拨款大幅度下降，而残疾大学生、研究生仍能够得到最多每年27,405英镑和10，260英镑的资助，而且逐年还有小幅的增加。

英国法律严格禁止对残疾人的就业歧视。政府鼓励企业招收残疾人就业，并提供资助用于为残疾人雇员改造或增加设备、提供辅助性服务以及交通补贴等。以安排残疾人等困难群体就业为目标的社会企业近年来在英国得到蓬勃发展，这些企业同样按照公司注册，但是利润不用于分红，而是投入扩大再生产和提高员工待遇。英国政府为残疾人提供免费的就业服务和职业培训。政府公共就业服务机构设有残疾人就业顾问，协助残疾人提高职业技能、找工作以及培育残疾人就业友好企业、开发残疾人就业岗位等。

英国是现代残奥运动的发源地，残疾人文化体育服务也比较发达。英国的无障碍设施十分齐备，所有公共场所最便利的停车位基本上都是残疾人车位。英国政府还为残疾人乘坐公共交通及家庭无障碍改造提供资助。

总体上看，英国残疾人社会福利和公共服务的基本经验有四条：一是建立在残疾人平等权利基础上，特别强调尊重残疾人的自主权、保障残疾人的平等机会、促进残疾人融合发展；二是社会福利项目比较完备，标准比较高，既保障了残疾人的基本收入，也应对了残疾人的特殊需求，能够切实保障残疾人过上体面和自立的生活；三是公共服务制度健全、标准完备、责权清晰，并且建立了多元化的服务提供模式和规范独立的监管机制，保障残疾人能得到全方位、高质量的服务；四是把促进残疾人充分就业与发展残疾人社会福利有机结合，既有利于残疾人参与社会、增加收入，也有利于残疾人社会福利的可持续发展。

3 启示和建议

借鉴英国经验并充分考虑我国国情，本文认为，我国应坚持走劳动福利型的残疾人事业发展道路，既要逐步提高残疾人社会保障水平、完善残疾人公共服务体系，也要切实增强残疾人自我发展能力、促进残疾人充分就业和广泛参与，以实现残疾人的平等权利和融合发展。

3.1 建立重度无业残疾人收入保障制度

对未能就业且无固定收入的重度残疾人予以基本收入保障，是包括英国在内的各国通行做法。在我国，作为国民收入保障的最低生活保障制度是以家庭为单位计发待遇的，而成年重度残疾人大部分未能就业，因为经济或者照料的需要仍和父母或兄弟姐妹共同生活，有的甚至终生难以成家立户，这个特别困难的群体反而得不到应有的基本收入保障。大量重度残疾人家庭承受沉重的经济和精神压力，生活境况十分艰难。目前，北京、江苏等地按照最低生活保障标准对成年重度无业残疾人予以专项救助；河南、湖北、陕西等地对由父母或者兄弟姐妹扶养的成年重度残疾人，视为单独立户纳入最低生活保障范围，全额施保。建议进一步整合优化地方政策，形成统一的重度无业残疾人社会救助制度，为这个特别困难、特别需要帮助的群体提供基本收入保障。

3.2 完善贫困残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》和《关于深化收入分配制度改革的若干意见》均已明确提出建立贫困残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。这是增进残疾人福祉、促进发展成果更多更公平惠及残疾人的一个重要举措。目前，已经有18个省（区、市）建立了残疾人生活补贴制度、12个省（区、市）建立了护理补贴制度。标准虽然不高，大多在每人每月40～100元左右，但在残疾人当中和全社会产生了非常好的反响。

建议将两项补贴制度归入中央和地方共同事权，由中央财政和地方财政共同负担，建立科学的待遇确定和调整机制，逐步扩大范围、提高标准，使两项补贴制度切实能够缓解残疾人及其家庭的困难、给他们带来温暖。

贫困残疾人生活补贴可优先覆盖低保户中的残疾人。目前，按照民政部统计数据，到2013年底，城乡低保家庭中的残疾人总数为628万，中西部地区486.1万。重度残疾人护理津贴应覆盖各个类别的重度残疾人及中轻度精神、智力残疾人。根据全国残疾人口数据库资料，目前该人群总数为1248万，中西部地区781.1万人。如两项补贴标准均按每人每月60元 (约为目前农村最低生活保障支出标准的一半)计算，每年所需经费分别为45.2亿元和89.9亿元。如中央财政按照1/3的比例对中西部地区予以补贴，每年补贴资金合计约为30亿元，其中用于生活补贴11.7亿元、用于护理补贴18.7亿元。两项补贴的标准均应随当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整，其中重度残疾人护理津贴应逐步达到当地最低收入水平。

两项补贴均应尽快覆盖残疾儿童。儿童优先是各国通行的基本原则。我国残疾儿童抢救性康复制度已经基本建立，但是大量残疾儿童仍因家庭经济困难而难以得到有效的救治，甚至出现了个别伤害残疾儿童等冲击社会道德底线的恶性事件。陕西等地已经开始对残疾儿童发放生活补贴。目前全国残疾人口数据库收录的0～14岁残疾儿童少年总数仅为78.6万。建议两项补贴制度从一开始就覆盖残疾儿童，推动形成包括经济援助、康复服务、学前教育、义务教育和社会工作等在内的综合性残疾儿童福利政策，帮助残疾儿童得到良好的照料、康复和教育，为其一生的发展打下基础，同时也将大大节约将来的社会成本。

3.3 健全残疾人基本公共服务体系

我国残疾人公共服务体系建设正处于起步阶段。建议加强残疾人公共服务的规划布局、制度建设和标准制定，注重各项制度的衔接配合，建立投入稳定增长的经费保障机制，加强基础设施和人才队伍建设，大力培育专业化社会组织，形成政府主导、社会参与、市场推动、公办民办并举的服务提供模式，推动残疾人康复、教育、就业、文化体育、无障碍等服务全面发展。在行业管理和监督评价方面，建议尽快完善基础数据，建立标准体系，成立行业协会或者第三方监督机构，开展科学有效的评价监督，推动残疾人服务逐步走上制度化、标准化和专业化的轨道。

3.4 千方百计促进残疾人就业创业

建议把残疾人就业放在更加突出的位置。强制性按比例就业政策是我国的优势，建议进一步加强对残疾职工的支持服务，强化对安置残疾人就业单位的奖励扶持，努力开发更多适合残疾人就业的岗位，使这一政策的效力能够充分发挥。在集中就业方面，建议进一步完善残疾人集中就业税收优惠政策，扶持发展适合残疾人就业的行业和产业，培育残疾人特色产品和服务品牌，积极尝试社会企业等组织创新，实现残疾人集中就业的振兴。建议更加重视辅助性就业。全国就业年龄段的智力、精神和重度肢体残疾人达到1000万人以上。辅助性就业是安置难以在竞争性劳动力市场就业的精神、智力和重度肢体残疾人的一种非正规就业形式，在工作时间、工作强度、薪酬待遇等方面较为灵活，具有福利性、庇护性等特征。这也是各国及港澳台地区通行的做法，广东、北京、上海等地都有成熟的经验。建议进一步完善扶持政策、规范管理运作，逐步推开。适时研究制定对残疾人特别是盲人的所得税减免政策。

3.5 切实保障残疾人平等权利、促进残疾人的融合发展

2006年通过的联合国《残疾人权利公约》对各国残疾人事务产生了重大影响，推动残疾人事务由社会模式向权利模式转换。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》也明确提出“健全残疾人权益保障制度”。保障残疾人的平等权利、促进残疾人融合发展应成为我国残疾人事业的鲜明主题。建议通过完善立法等措施，切实保障残疾人平等参与的权利和平等发展的机会，切实发挥残疾人中蕴藏的巨大潜能和创造力，使残疾人真正成为平等、活跃和卓有贡献的社会群体。

3.6 学习借鉴国际有益经验，推动中国特色残疾人事业体制机制更加完善

残疾人事业是改革开放的产物，是中国特色社会主义事业的重要组成部分。在全面深化改革的进程中，应系统学习借鉴欧美发达国家、亚洲国家以及基本国情相似、发展水平相近的新兴经济体国家残疾人事务的经验，开展中国特色残疾人事业发展道路研究，进一步完善我国残疾人事业的体制机制，推动残疾人事业治理体系和治理能力现代化。