当前我国行政审批制度改革中的主要问题与对策思考

摘 要：从现实实践看，加强我国行政审批制度改革前瞻性、系统性、科学性研究势在必行，目前我国行政审批制度运行体制机制中尚存在诸多问题亟待解决。对此，应致力于结合各地改革实践中的主要做法和经验，形成科学的顶层设计和规划管理体制;建立完整的行政审批项目准入退出评价机制;不断创新行政审批实施方式;下放审批改革权限并给予基层政府更多的权力;深化审批与转变政府管理体制改革，多措“并举”，务求实效。

关键词：行政审批制度改革;问题和对策;前瞻性;系统性;科学性

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）12-0019-03

基金项目：2013年度国家社科基金项目“行政审批制度改革中体制机制创新研究”（13XZZ015）阶段性成果。

作者简介：李路（1971-），男，山东龙口人，中共陕西省委党校行政管理与政治学教研部副教授、硕士生导师，研究方向：政治学原理、行政管理学。

一、加强对我国行政审批制度改革前瞻性、系统性、科学性研究势在必行

1.行政审批制度面临深化改革的艰巨任务。21世纪以来，全国范围内自上而下进行了七轮行政审批制度改革。据统计，2001年至2011年，国务院分五批共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6%，各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上，改革取得实质性明显成效。[1]2012年党的十八大报告提出要深化行政审批制度改革，继续简政放权。根据这一要求，2013年新一届中央政府提出了大幅减少和下放行政审批事项，真正向市场放权，减少对微观事务的干预，激发经济社会发展活力的方针。李克强总理代表新一届政府作出承诺，要把国务院各部门现有的1700多项行政审批事项再削减1/3以上。与之相应，各地行政审批制度改革也必然要加大力度和深度，以适应行政审批制度改革向深层次延伸的要求。

2.深化行政审批制度改革需要前瞻性、系统性、科学性研究成果。行政体制改革的整体性、结构性、复杂性和配套性，决定了必须要从中国的实际情况出发，准确把握我国经济社会发展的阶段和任务对行政体制提出的客观要求，深刻分析现行行政体制的优势、不足以及所面临的各种矛盾和问题，在此基础上进行改革的顶层设计和总体规划。[2]作为行政体制改革核心环节和基本内容的行政审批制度改革在整体性、机构性、复杂性和配套性等方面尤显突出。

近年来国内理论界和实务界普遍加强了对行政审批制度改革中热点问题的研究。主要包括：如何建立科学的行政审批项目“设”“留”“改”“废”评价制度;如何加强行政审批项目实施中的动态监管;如何定位政务中心审批职能与运行合理模式;如何再造审批流程提高审批效能;如何稳步推进相对集中行政许可权改革;如何利用电子政务提升审批效率;如何规范审批行为并减少审批腐败等等。但这些研究成果普遍存在研究视角、方法单一等问题，特别是缺乏对各个问题之间的结构性、关联性研究。即国内对于深化行政审批制度改革中前瞻性、系统性、科学性研究成果较少，研究深度和广度不够，现实指导意义不强。同时，由于发达国家在20世纪90年代前已基本完成行政规制改革，目前的一些相关改革主要涉及技术操作层面。加之我国又与发达国家在行政管理的体制和发展阶段上存在明显差异，导致国外成熟经验对我们的启示和借鉴也比较有限。

因此，无论从促进市场经济进一步发育还是从履行政府公共服务职责的客观需求来看，进一步简政放权、全面深化行政审批制度改革乃大势所趋，党中央和国务院对此改革决心之大前所未有。为此，我们应正视行政审批制度改革理论研究的不足，加强行政审批制度体制机制中改革前瞻性、系统性和科学性研究，全面梳理并找出体制机制主要障碍及其原因，拿出具有可行性的对策性建议。

二、行政审批制度改革中应高度关注的体制、机制问题

通过对十余年来全国范围内自上而下的行政审批制度改革实践的总结，我们不难发现一些带有全局性、系统性和结构性问题。这些问题涉及现行审批制度运行体制和机制等诸多方面，系统梳理至关重要。

1.改革依然缺乏顶层设计体制和相配套的组织机构形式。经过21世纪以来自上而下的多次改革，各级政府在精简、下放行政审批项目和改变管理方式上做出了很大努力，但效果并未达到理想状态。究其原因，各级政府将清理行政审批项目作为工作重点，改革运动式、命令式、指标式色彩依然明显。实际上此类改革是一项系统工程，完整意义上的改革至少包括清理行政审批事项、科学配置行政审批权力、优化行政审批流程、创新行政审批方式四项基本内容。在改革过程中必须和政府职能转变、政府法治建设、政府组织机构优化、政府权力运行机制变革有机结合起来，这样才能达到简政放权、激发社会和经济发展活力、正确履行政府公共管理责任的实效。同时，行政审批制度改革还存在着触动现行利益格局，行政审批项目类型各异、名目繁多、各地发展程度不一导致行政审批制度改革进程不一等诸多问题。这一系列客观现实要求改革必须有顶层设计、总体规划，必须建立改革顶层设计体制和相配套的组织机构形式。

2.制度运行机制中存在的具体问题。行政审批制度改革所涉及问题点多面广，改革过程中自然也有轻重缓急之分。本届中央和地方政府应根据十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的改革精神和具体任务要求，对改革中运行机制方面亟待解决的问题进行系统梳理，这样才能有针对性地突破现有障碍。笔者认为，当前亟待解决的问题有以下几方面：一是审批项目设立退出的科学评估机制未有效确立，导致审批项目“该减未减、该留未留”，而“边减边增、明减暗增”的负面轮回反复出现;二是各地集中办理行政审批事项的政务中心发育程度不一、职能设定和运行机制不科学，统一、高效、便民的理念尚未贯彻到位;三是行政审批项目流程再造缺乏标准化设计，审批方式创新的实效与既定目标差距较大;四是行政审批项目动态监管不到位，放管脱节现象依然非常突出;五是各级政府行政审批权限配置不合理，与公共财政改革、行政编制改革不配套，与政事分开、政社分开未能同步进行等。以上这些问题贯穿了行政审批制度运行的全过程，相互交织、互为影响，解决这些问题既要就事论事也要系统解决。

三、深化行政审批制度体制机制改革的对策建言

1.形成科学的顶层设计和规划管理体制。笔者认为，实现行政审批制度改革顶层设计和总体规划，需要建立科学的顶层设计和规划管理体制。中央要确立改革顶层设计的目标和原则，并由国务院制定系统、完整的五年甚至十年行政审批制度中长期改革总体方案。以此为基础，各省结合本地实际制定指导本省审改工作的实施办法。而要落实设计和规划方案，必须有专门的机构来履行相应职能。

目前，国家行政审批制度改革领导小组及审改办的职责是明确的，但应加强其改革议事协调地位。在职责发挥上应更加侧重制定行政审批制度改革总体发展规划，合理安排、牵头协调、分类指导中央政府行政审批改革工作，协调中央和地方两个层面的行政审批制度改革，消除改革中政治层面上下协调困难等障碍。此外，建议由其尽快制定有关行政审批制度改革的法律法规，突破行政审批制度改革程序上的法律障碍，为改革创造良好的制度环境。

针对省级政府设立的审改工作领导小组和办公室普遍存在着机构设置不科学、职能不清、协调机制不畅等诸多问题，省级政府应实现行政审批制度改革领导小组及其办公室机构设置运行常态化，必要时可以在省级政府办公厅直接增设行政审批制度改革处室，作为省一级审批制度改革协调机构，以省级组织的身份进行总体协调，统筹推进本省各级政府行政审批制度改革工作。其具体职能可包括：制定本地区行政审批制度改革中长期发展目标规划;制定审批项目评价制度;组织协调优化各层级政府审批权限，落实审批项目统一监管，登记并公布保留的审批项目，对受理审批项目实施机关备案，从法源上对规范性文件进行合法性审查;提出部门审批职能整合建议;深化探索政务中心职能定位与模式方案;协调政府部门审批改革中职能衔接配套问题;对改革实践中机制创新办法和成功经验及时总结推广，研究社会各界对审批制度改革的意见等。

2.建立完整的行政审批项目准入退出评价机制。建立完善的行政审批项目准入退出评估评价机制是保障行政审批项目“设、留、改、废”科学化的关键，对此，《行政许可法》已有规定。这些制度应该包括行政审批项目设立的事前评价、合法性审查、运行情况评价和退出评价。为此，省级政府应制定《行政许可项目设立和退出评价办法》《行政许可项目设立和退出评价程序规则》《行政许可项目评价听证办法》等，作为各级政府审查审批项目的常态化评估依据，这样才能从根本上杜绝项目精简玩“数字游戏”，实现审批项目“应砍尽砍”目的。

在评价制度设计中评价周期制度非常关键，现行审批项目一个周期届满就应对项目是否保留重新评价。实践中可针对不同行政审批项目，设立不同评价周期，实施分类评价。例如可将之分为经济、社会、环境保护、行政管理四类，不同类型评价周期不同。根据转变经济发展方式的要求，尽量缩短经济类行政审批项目评价周期，实行凡市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批的原则。对尚在评价周期内实施的行政审批项目，如公民、法人和其他社会组织反映强烈，要设立临时性评价启动程序。对现实中一些暂时无法取消，但审批频率很低的事项，可以“暂停审批”“项目冻结”，以此建立审批项目取消事项“备选库”。停办一段时间后，如评价为确实不影响社会正常秩序的，即可取消。

同时评价制度设计中要特别重视建立政民互动机制，要组织有关部门和专家，邀请人大、政协参与，对各地各部门现有的管理职能和审批事项逐一进行审查评议。针对不同种类的实施情况，确定书面征询、研讨会、论证会、听证会等评价方式，确立社会需求度、审批条件合理性、项目实施社会效果、审批服务质量等评价标准。

3.及时总结改革经验，不断创新行政审批实施方式。行政审批方式创新是贯彻《行政许可法》高效便民原则的基本途径。近年来，全国各地政府在创新行政审批实施方式上的创新亮点很多并带有典型性，从中可以总结出以下的创新方式：

一是推广行政审批实施标准化。行政审批项目实施标准化主要目的是提高效率、方便办事并强化监察。其具体内容包括审批事项内容标准化、审批文件格式标准化、审批流程标准化、办事指南标准化、审批办事责任标准化、审批办事机构服务标准化、申请人申请表单标准化等。如审批事项内容标准化，主要是指按照一个审批事项对应一个编码原则，形成规范、清晰的审批事项详细清单，列明审批事项设定的法律依据、实施机关的名称、审批事项的岗位责任等。审批流程标准化，主要是明确办理环节、步骤，科学设定整体办理时限和各环节标准办理时限等。办事指南标准化，是指将审批项目标准化事项、要件和流程等信息，以标准化办事指南文本形式向社会公开。办事机构服务标准化，主要是指在政务中心集中办理的审批事项，政务中心应实行基本设施标准化，服务质量认证标准化、人员着装标准化等。具体实践中，可以制定出简约、一般和复杂等不同类型审批程序，由省级审改管理机构统一制定《省级行政审批项目进行程序规范的意见》和《行政许可项目规范参考范例》，各级政府实施机关依此将许可项目名称、法律依据、申请人条件、办理时限、岗位标准、服务标准工作责任等要素融入申请、受理、审查、决定、办证、送达、归档等办理环节，编制运行流程。

二是坚持推动“行政审批局”及“复合型”职能的政务中心试点改革，有条件的地区尽快实行政务中心审批“一站式服务”“一章对外”，使政务中心真正成为实践相对集中行政许可权的有效平台，减少政府工作流程、优化政府组织结构、提高行政效能，建设服务型政府。

三是根据“大部门”体制改革的要求，结合“决策、审批与监管、处罚适当分离又相互制约”的改革原则，省级政府出台《行政审批批后监督检查管理办法》，规定相对集中日常监管处罚权，整合机构人员，建立专门行政机构从事对行政许可活动和取消审批后社会事务的日常监管。通过加强事中和事后监管，解决动态监管不到位、放管脱节的问题。

四是充分发展电子政务，强化行政审批效能。如推行行政审批项目“网上预审”，许可申请人可先在网上注册，提前准备申请许可的资料，基本就绪后才带着所有的材料到政务中心等现场办理。再如建立审批信息资源共享库。实行“并联审批”“先证后照”的部门可以利用政府办公内网将行政审批办结后的批复文件、证照等审批决定保存到行政审批资源共享库中。当需要其他部门的审批决定作为本部门审批事项的申请材料时，审批人员可以查阅共享库中的审批决定，办事人无须重复提交相同资料，实现行政审批信息“集中存储、互通共享”。

4.下放审批改革权限并给予基层政府更多的权力。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。目前，地方政府特别是基层政府事权与审批管理权限不统一问题突出。行政审批项目“设、留、改、废”的根本依据是社会需求变化带来的政府职能调整，但一些发达地区地方政府受法律法规制约无权停止“合法而不合理”的审批项目实施。一些发达地区的经济强镇经济总量相当于内地一个地级市，但管理权限只是一个科级，一些经开区无完整的政府机构和审批权限，这些给发展带来很大阻碍。

针对立法依据修改滞后于审批项目精简速度这一现实，2012年12月，国务院提请全国人大常委会授权其同意地方政府暂停实施和调整部分法律规定的行政审批项目。笔者认为，这一举措是对现行立法制度的改革和完善，对于市场化发育程度高的地区扩大审批制度改革权限，有利于将改革创新与依法治国有机统一，避免以往存在的“一改革就违法”的现象。今后在深化行政审批制度改革先行试点的地区（如自贸区、经开区），这一政策还有保留和继续完善的必要。

目前，按照一些发达省份的审批制度改革思路，对不同层级的政府应进行功能定位，基层政府的定位主要解决基本公共服务均等化问题。有了这个定位，就应该给予基层政府相应的事权和配套的行政审批权力。笔者建议，下放给乡镇一些与基本公共服务均等化相关的行政审批、行政执法以及其他行政管理权，扩大镇政府对行政事务的管理和处置权限。对无行政层级建制的经开区设立本级政府审批派出机构，保证行政审批申请不出区。

5.深化审批改革与转变政府管理体制改革相结合。行政审批制度改革与政府职能转变、机构精简、财政改革、政事分离、政社分离结合起来已成为共识。目前，协会组织“去行政化”和中介组织“规范化”尤为重要和关键，唯此，行政审批事项被取消后的社会自我管理才能真正起到实效。同时，要加快推动政府和事业单位编制改革，及时解决深化审批制度改革中涉及到的政府职能部门机构撤并、人员归并、管理方式的变革等问题。要积极推进公共财政体制的建立，严格实行收支两条线，抑制审批设立和滥用冲动。通过以上措施系统解决行政审批制度改革与其他改革不配套的问题。

参考文献：

[1]温家宝.在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上的讲话[N].人民日报，2011-11-16.

[2]袁曙宏.围绕加快转变发展方式谋划“十二五”行政体制改革[N].学习时报，2011-04-25.

【责任编辑：张亚茹】