新预算法成财税改革突破口

袁阳平

核心提示：2015年，财税体制改革在税制、中央与地方的财税关系方面可能不会有重大政策出台，全年将围绕新预算法案出台完善机制与条例，便于新预算法更好落地。

本月起，煤炭资源改革正式实施；明年1月1日起，新预算法全面铺开。

事实上，在启动分税制改革20年后的2014年，中国新一轮财税体制改革的大幕已徐徐拉开。今年6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。

联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达在接受本刊记者采访时表示，2015年，财税体制改革在税制、中央与地方的财税关系方面可能不会有重大政策出台，全年将围绕新预算法案出台完善机制与条例，便于新预算法更好落地。

预算法进入操作层面

今年10月8日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》。此次预算管理制度改革共有七大方面，包括建立透明预算制度、完善政府预算体系、改进年度预算控制方式、完善转移支付制度、加强预算执行管理、规范地方政府债务管理以及全面规范税收优惠政策。

预算是公共财政的基石，预算管理制度改革是深化财税改革的首要内容，应当先行推进。抓住预算改革这一“龙头”，并在今明两年取得决定性进展，将为2016年基本完成深化财税体制改革奠定良好基础。

许善达认为，明年将是新的预算法实施元年，尽早细化可操作性的实施方案将是当前首要任务。他说，《预算法》的修改为推动财税改革铺平了道路，尤其为各省政府发行市政债券开了绿灯。当前的财政预算是按每个单一年度来编制的。在新的财政体制下，财政当局还将编制三年滚动财政计划。

财政部数据显示，2014年，我国预算的一般公共财政收入超过13.9万亿元，支出超过15万亿元。以新预算法为法律基础的预算制度改革，对全口径财政收入超过20万亿元的中国而言，必将成为一个新的起点。

财政部部长楼继伟指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，此次修改突出预算的完整性，政府全部收支要纳入预算管理；遵循预算公开原则，强调预算必须接受社会监督；更加符合经济规律，拓展预算审核重点、完善地方债管理等多处修改，传递出建立现代财政制度的改革方向。

中央对地方不再“兜底”

新一轮的财税体制改革中一个亮点，就是中央政府对地方政府明确“不兜底”，但现行财政体制下仍难以完全实现。

1994年国家实行分税制财政体制改革后，虽然扭转了中央财政收入不足的局面，但是也在一定程度上导致地方财力相对不足从而借助举债缓解财政压力，政府债务风险也不断加大。

许善达认为，过去政府挪用财政成为常态，公共财政预算公开将使过去隐性债务转为显性债务。这将使过去地方政府的财政可持续性面临一定的威胁，特别是明年或将迎来地方债务偿还高峰期，地方政府面临大量债务集中到期的再融资压力。因此，如何探索解决地方债的新路径已迫在眉睫。

财政部财政科学研究所所长刘尚希告诉本刊记者，中央与地方的财政关系涉及事权、财权、财力三个基本要素，也涉及整个国家治理结构的架构，是财税体制改革的核心问题。以前财政体制改革，中央与地方财政关系的处理上是放在财权和财力上，这次改革特别强调事权的调整，要使财权和财力的配置跟着事权走。这就意味着倘若事权不作调整，仅仅在财权和财力的划分上做文章，恐怕是不够的。

从国外经验来看，发达国家事权划分是按照事权项目来划分，我国是按照事权的要素来划分。什么是事权要素呢？刘尚希认为，一项事权包括决策权、执行权、执行责任以及监督，这些都是事权要素，就是谁来决定干这个事，决定以后谁来执行这个事。

在刘尚希看来，我国的一项事权多是中央决策、地方执行，至于责任就是中央与地方共担，这样的事权方式属于纵向的事权划分；而发达国家事权方式更多体现为一项一项的事权在中央与地方之间分清楚，事权相对来说是完整的，就是说谁决策谁就执行、谁就掏钱，这样的事权方式属于横向的事权划分。

“这两种划分方式是中性的，无所谓哪个好。所以现在事权的划分不是纯粹的那种纵向的事权划分，也不是纯粹的横向事权划分，应该是适合的方式，所以要根据我们国家适合的方式进行创新探索。”刘尚希如是称。

推进“营改增”需调整分税制

除了预算管理体制改革，税制改革也得到进一步推进。今年12月1日起，全国将煤炭资源税从量计征改为从价计征。

许善达接受记者采访时表示，煤炭资源税调整方案出台后，紧接着将会陆续出台消费税调整方案和其他五项资源税调整方案。

“目前资源税改革仅触及煤炭税目改革，并未涉及整体。可以说是资源税改革已经启动，但未全面铺开。”许善达称，在现有分税制的体制下推进的第一阶段“营改增”已经过去。例如，今年6月1日电信进入“营改增”试点，可以说以前提出的路线图和时间表到此结束。步入第二阶段要想再继续推进“营改增”必需同时调整分税制。预计“营改增”在“十二五”期间完成可能性不大。

许善达认为，深化财税体制改革总体方案明确稳定宏观税负原则，但目前我国宏观税负偏高，应降低。未来财税体制改革不仅需要建立责任追究制，将隐性债务全面纳入全口径预算，更需要增加直接税、降低间接税，需要重新划分市场和政府的边界，重新定位政府在经济中的作用。

按照改革路线图，新一轮财税体制改革将于2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。楼继伟表示，在2014年至2015年的改革头两年，税制改革则应在立法、推进方面取得明显进展，事权与支出责任划分改革要基本达成共识。（支点杂志2014年12月刊）endprint