普惠金融发展的实践与探索

李富强

摘 要：大力发展普惠金融，是新时期下完善金融市场体系、扩大民生惠及深度、促进经济转型发展的重要内容。近年来金昌市积极推动普惠金融发展，然而受制于先天弱势性、机制保障不健全，金融生态环境仍需优化等因素制约，普惠金融发展的深度和广度还受到一定地限制。本文立足于金昌实际，从构建更富有活力的金融服务体系、改善金融管理服务及创新手段、建立和发展普惠金融保障机制、畅通普惠金融落实渠道入手对推动普惠金融加快发展提出完善意见。

关键词：普惠金融；发展；实践探索

党的十八届三中全会提出全面深化改革，完善金融市场体系，发展普惠金融。中国人民银行行长周小川在《全面深化金融业改革开放 加快完善金融市场体制》一文中强调，要构建更具竞争性和包容性的金融服务业。近年来，随着金融改革持续深化，金融创新步伐加快，金融支持的覆盖面更加广泛，民生领域和经济薄弱环节得到了比以往更多、更好地金融实惠，然而受制于先天弱势性、机制保障不健全，金融生态环境仍需优化等因素制约，普惠金融发展的广度和深度还受到一定地限制。本文立足于金昌市普惠金融发展的实践探索，总结有利于推广的发展模式和途径，深度分析制约普惠金融发展的症结问题，提出进一步推动普惠金融加快发展的意见建议，最大发挥金融在构建和谐社会、实现伟大中国梦中的推动作用。

一、金昌市普惠金融发展现状

近年来，金昌市以惠民生、促转型、强发展为主线，政银合力推进普惠金融发展，普惠金融惠及面不断延伸，支持力度持续加强，在推进经济结构转型、发展现代农业、改善就业创业整体环境方面发挥了重要的作用。

（一）普惠金融组织体系日渐完善。普惠金融体系主要由银行业金融机构、融资担保公司、小额贷款公司构成，各银行业金融机构大力实施中小微企业专营化服务，单独设置中小微企业服务机构，针对中小微企业特点提供专属化金融服务。农业发展银行、邮政储蓄银行、农业银行、农村信用社等涉农金融机构切实发挥支农主力军作用，积极通过加强农村金融基础设施建设、创新推广农村金融产品及服务等方式，持续加大金融支农力度。融资担保公司、小额贷款公司利用其业务优势，积极为小微企业和“三农”提供快捷、便利的担保和信贷服务；初步形成了以银行业为主体，各类新型金融组织为辅助的层级多样、互为补充的普惠金融组织体系。截至2014年3月末，全市有银行业金融机构10家，均设立了专职中小微企业服务机构，网点128家；小额贷款公司14家，注册资本金3.2亿元，贷款余额2.25亿元，其中支农支小贷款余额占贷款总量的35%；融资担保公司8家，注册资本金4.2亿元，担保责任余额达5.48亿元。

（二）普惠金融服务产品更加丰富。近年来，金融机构立足区域特色，大力实施金融产品与服务创新工程，持续增加支农支小金融供给，不断扩大普惠金融的渗透力。针对中小微企业“短、频、快”的特点和抵押担保不足的问题，开发推广了小企业网络循环贷款、账户流量融资、租金融资、国内保理、订单融资、专利权质押、供应链贸易融资等10余种信贷产品；并通过开办大型农机具抵押贷款和农村商户联保贷款、试点推广集体林权抵押贷款和土地流转抵押贷款，探索推广“合作社+农户”、“公司+农户”、“公司+专业组织+农户”等多种信用支持模式，积极寻求破解农村“贷款难”的有效途径，有效缓解了辖区“中小微企业”和“三农”融资难问题。

（三）普惠金融服务便利性日益增强。加强农村支付基础设施建设，合理布局设立惠农和便民服务点，组织布放ATM、POS、转账电话等现代化支付机具，积极推进现代支付体系向偏远乡镇延伸；不断拓展银行卡助农取款服务范围，实现了补贴直补到户、合作医疗补助划转报销、小额存取现一卡多用功能，极大便利了农村支付活动；建立支付结算知识宣传点加强对新型支付产品的宣传推介力度，实施费率优惠政策引导鼓励农户积极使用网上银行、手机银行、电话银行等新型支付方式，农村支付服务效率更加高效。截至2013年4月末，设立助农取款服务点213个（其中：便民金融服务点25个，惠农金融服务点188个），行政村覆盖率达到100%，金融服务实现了乡镇全覆盖；全市91.3%的农村网点接入了大小额支付系统，农村地区人均银行卡持卡量1.67张，电话银行、网上银行、手机银行客户达24086户、18316户、23269户。

（四）普惠金融发展成效初步显现。一是农村经济发展水平稳步提高。全市农民人均纯收入由2011年的6709元增加到2013年的9147元，增长36.34%；以啤酒大麦、蔬菜、制种、瓜果、洋芋等特色农业为主的农业产业化集聚发展格局初步形成，农业现代化进程加快。二是促进了整体就业环境。充分发挥小额信贷单个创业带动部分就业的“倍增效应”，稳定和促进了全市整体就业，有效缓解了就业压力。2011年至今，全市有12000多人通过小额贷款实现了创业和就业。三是社会信用环境明显改善。通过开展中小企业信用体系试验区、信用社区、信用村镇建设活动，发挥其示范引领作用，增强了贷款人的信用观念，使具备良好信誉的贷款人充分享有守信的益处和便利，营造了“守信光荣、失信可耻”的良好社会氛围，进而促进了整体信用环境改善。

二、金昌市普惠金融发展实践中的经验与启示

（一）主要经验。完善创新机制，做好制度保障。制定了《金昌市农户小额信用贷款管理暂行办法》，根据乡镇经济条件、农户资信程度，按照分片定额的原则，合理确定农户小额信用贷款额度，在全辖大力推广农户小额信用贷款；制定了《金昌市下岗失业人员小额担保贷款管理办法》、《金昌市妇女小额担保贷款实施细则》，并依据形势需要适时对办法进行修订完善，小额贷款惠及面从城镇下岗失业人员扩大到城镇其他失业人员、未就业的城镇复员转业退役军人、大中专院校毕业生、职业学校毕业生、回乡创业带头人、有创业愿望的城乡妇女，贷款项目也扩展到各类服务业、各类中小加工企业、农村种养殖业和农产品加工业，让更多弱势群体得到了享受“阳光金融”的权利；制定了《金昌市中小微企业金融服务年活动实施方案》和《金昌市农村金融服务年活动实施方案》，重点从落实银行服务中小微企业专营机构，深入企业了解信贷需求，创新小微企业信贷产品，完善小微企业信用信息辅助管理系统，培育百家优质小微企业，选取3个重点乡镇开展金融综合服务示范乡镇建设方面入手，全面优化改善中小微企业和农村金融服务环境。

多方联动，发挥政策合力。政府重视，加强考核和督查。全市各级政府将普惠金融政策落实情况纳入政府工作目标管理，作为单位评先和领导政绩评定的重要内容进行考核，并实行按季度检查、半年总结、年终考评的督查工作制度，同时通过完善落实相关配套政策、对政策落实好的经办金融机构实施奖励等措施，保证普惠金融政策得到切实落实。加强政策引导，协调解决运行中的问题。人民银行充分发挥窗口指导作用，在每年制定的《银行业信贷增长指导意见》中明确要求各金融机构要积极开办普惠金融业务，采取切实可行的措施简化贷款手续，提高贷款审批效率，做到应贷尽贷，并建立旬收集、月分析、实时反馈的动态工作汇报机制，根据监测情况，适时疏通政策运行渠道，同时利用季度金融分析例会平台，邀请政府、金融办、工信委、社保、财政、妇联、金融机构参加，协商解决普惠金融政策运行工作中的突出问题，为更好地落实普惠金融政策创造条件。

优化程序，提供便民服务。针对小额贷款实行线条式审批服务方式存在的不足，进一步改进了小额贷款审核模式，在小额贷款办理中实行金融机构、人社部门、财政部门、妇联联合审核，简化了审核操作流程，提高了审核效率。同时，人民银行和金融机构还深入农村、社区现场开展政策咨询和办理小额担保贷款活动，把政策实惠直接送到扶持对象手中，帮助他们实现创业增收；农村信用社针对小额贷款业务办理时间集中、审批程序多，贷款程序复杂的特点，及早着手，深入调查，全面掌握辖内小额贷款扶持对象的数量、家庭经济现状以及资金需求情况，同时对基层社业务人员进行政策及业务培训，保证了小额贷款业务的顺利开展，并通过改善、创新服务方式来减轻贷款人负担。贷款时限大大缩短，小额贷款办理时间从申请到发放仅需1-3天。

（二）主要启示。建立与政策落实相适应的统计制度。详尽统一地统计监测分析对于全面掌握政策落实进度，准确反映落实效果，及时发现存在的问题发挥着重要作用。以妇女小额担保贷款为例，政策实施之初，其统计科目未按照贷款用途指标专项设置，而是在下岗失业人员小额担保贷款中合计统计，导致政策落实情况和落实效果难以有效监测和掌握。在草食畜牧业贷款政策推行之初，人民银行金昌市中心支行就及早建立了涵盖用途、发放情况、余额结存、贴息等内容的统计制度，为及时掌握政策运行情况提供了准确、可靠的依据。

严格贴息贷款审核把关。贴息贷款往往对贷款投向都有明确要求，虽在政策运行中明确了妇联、农牧部门地职责和业务办理流程，但在实际操作中为了提高政策普惠面或是获得额外的基金奖励，妇联、农牧部门在审核时对贷款用途审核把关不是很严，导致部分借款人可能将资金用于其他用途，从而背离了政策初衷，也给资金安全埋下了潜藏风险。

加强政策宣传推介力度。普惠金融政策的受众面多是弱势群体，知晓政策的手段往往有限，对政策具体办理流程和享受的优惠条件也是一知半解，部分偏远地区的民众更是知之甚少。因此，做好常态化政策宣传是提高政策惠及面的前提。要充分利用好报纸、网络、新媒体等宣传媒介做好政策解读和答疑工作，经常性深入社区、边远乡村开展面对面、零距离政策宣讲活动，让更多民众知道政策、了解政策、使用政策。

三、当前影响普惠金融发展的主要因素

（一）政策保障措施不到位。一是担保基金超比例、贴息欠账较多。因担保基金充实进度跟不上与旺盛的贷款需求，使全市基金担保比例超过了政策规定的最高风险控制比例，截至2013年末，全市担保基金余额7107万元，担保比例为8.87倍，超过了省财政厅规定的5倍上限规定；加上近2年来全市妇女创业小额担保贷款财政贴息一直未能结清，欠息总额已达9217万元，严重挫伤了金融机构开办普惠金融业务的积极性，小额担保贷款处于停滞状态。二是金融扶贫优惠政策不能落地。全省积极开展金融扶贫攻坚行动、大力推广“双联惠农贴息贷款”业务，然而永昌县7个乡镇32个贫困村因未被列入全省“双联惠农贴息贷款”范围，金融扶贫优惠政策迟迟不能落地，金融扶贫工作难以开展。

（二）政策扶持力度不够。普惠金融政策落实中，受扶持对象流动性强，经营能力弱，抗风险能力低等因素影响，业务往往伴随着风险高、监管难、工作量大、审批程序繁琐等问题，无形中增加了银行的管理成本，然而作为推动普惠金融发展的税收倾斜、基金激励等重要政策又不能惠及，在压力与激励措施失衡状态下，银行信心不足，办理积极性不高。

（三）小微企业融资仍面临诸多挑战。小微企业融资仍面临着信息不透明、财务不规范、市场风险不确定、抵押担保难落实等问题制约，同时由于起步晚、底子薄，目前通过上市、发行集合票据、集中债券等方式直接融资还处于空白，融资渠道主要还是依赖银行信贷，银行对小微企业服务的压力仍然不足。

（四）农村金融服务依然薄弱。一是农村金融保障机制依然滞后。农业政策性保险覆盖面有限，难以保障“三农”对风险控制需求；农村林权及土地流转仍处于确权阶段，担保机构业务不能覆盖“三农”领域，保障机制的不完善影响了金融机构的支农信心。二是农村金融市场竞争还不充分，贷款难、贷款贵的问题依然存在。目前，村镇银行、农村资金互助社等新型机构依然是空白，农村金融供给仍主要由农村信用社、农业银行等少数金融机构提供，金融产品和服务同质性较高，农民贷款的议价能力较弱，利率普遍偏高。三是农村支付环境还需优化。受结算费率、认知度、传统思想影响，农村现金支付结算仍较为普遍，网上银行、电话银行、POS刷卡等非现金支付工具仅在中心城镇和中心村得到了普及应用，边远村镇的使用普及率依然较低，新型支付工具的功能效应不能充分发挥。

四、推进普惠金融发展的相关建议

（一）构建更富有活力的金融服务体系。积极推动形成多种所有制金融机构充分竞争、包容性强、高效率、低风险、多层次的普惠金融服务体系。鼓励引导国有大型商业银行履行更多社会责任，平衡好在支持重点领域和兼顾小微企业和“三农”金融服务的关系，把满足小微企业和“三农”的金融需求作为新的信贷增长极抓好抓实；创造条件吸引更多区域性、股份制商业银行落户，发挥其在管理、市场方面的创新优势，积极满足“三农”和小微企业的多样化、差异化金融需求；加快农村信用社改革步伐，把信用社真正办成“扎根三农、服务中小”的区域性、多样性的合作金融组织；鼓励设立村镇银行、小贷公司、资金互助社、农业社区基金、小型金融担保公司等新型小微金融组织，发挥其在从事微型金融服务中贴近基层、链条短、信息对称的优势，降低对抵押、担保的要求，从而缓解农村金融抵押、担保不足的问题。

（二）改善金融管理服务及创新手段。金融机构要根据普惠金融不同的扶持主体，制定与之相适应的贷款条件、放贷程序、管理方式和风险评价体系，既要强化信贷风险控制，又要调动基层信贷营销及创新积极性。同时要紧紧围绕小微企业和“三农”需要，设计开发符合市场需求的新型金融产品，采用专业机构、行业协会、信用共同体担保等形式，创新开发小微企业动产和权利质押信贷品种，大力推广农户联保贷款业务和大额信用贷款、保函、仓单提单质押、林权和土地流转抵押贷款等业务，延伸拓宽银保合作领域和内容，巩固强化“担保公司+企业”、“企业+农户”、“企业+经济合作组织+农户”的信贷模式，积极满足不同扶持主体的多样化金融需求。充分利用股票市场、债券市场的融资功能，积极推动适合发债和上市的优势中小微企业尽早实现上市融资和债券融资，有效拓展中小微企业多元化融资渠道。加强农村支付软硬件建设，增加边远乡镇自助机具的布放，优化农村便民服务点和惠农服务点布局，加大支付结算知识在农村的宣传推介力度，适当降低农村非现金支付结算费率，切实改善农村金融服务环境。

（三）建立和发展普惠金融保障机制。一是壮大担保基金实力。政府应积极调动各方资源，通过担保机构自筹、财政配给、相关部门资金整合、社会公益基金募捐等多渠道筹集担保基金，加大担保基金追加力度，保证每年担保基金增加幅度应高于同期小额贷款增长幅度。二是及时落实贴息政策。财政部门应认真贯彻相关文件精神，落实好妇女创业小额和双业贴息贷款政策，及时审核拨付贴息资金申请，在中央财政贴息资金未下达或存在缺口情况下，按规定时间先行垫付所有财政贴息资金，解除经办银行的后顾之忧。三是构建政策性担保、商业性担保、农户联保、个体工商户联保、企业联保共同发展的担保机制，鼓励现有担保机构开展农村担保业务，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等多种担保形式。四是设置普惠金融贷款风险基金，建立信贷风险补偿制度，解决因涉及面广、政策性强、投入成本高而导致的贷款风险补偿问题。五是协调省上相关部门尽快把永昌32个贫困村纳入“双联惠农贷款”业务范围，为“双联惠农贷款”顺利开办创造条件。

（四）畅通普惠金融落实渠道。继续发挥好“政府牵头、人民银行推动、相关部门落实、金融机构跟进”的普惠金融政策落实机制，政府要做好组织牵头、监督考评工作，人民银行要发挥政策引导作用，政府相关职能部门要落实好相关配套措施，金融机构要做到应贷尽贷，并定期召开联席会议沟通相关信息，协调解决普惠金融政策运行过程中出现的新情况、新问题，发挥各部门职能优势，凝聚合力，畅通普惠金融政策落实渠道。同时积极通过报纸、电视、网络、微信等媒体加大对普惠金融优惠政策的宣传力度，让更多扶持对象及时了解相关政策和办理程序，并积极申请办理贷款。加强信用宣传，增强个人信用意识，帮助扶持对象逐步树立信用意识，完善信用记录，减少贷款违约风险。

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Exploration and Practice of the Development of Inclusive Finance

LI Fuqiang

（Jinchang Municipal Sub-branch PBC， Jinchang Gansu 737100）

Abstract： To develop inclusive finance is an important content of perfecting the financial market system， expanding the depth of the benefit of the people livelihood and accelerating the economic transition development in the new period. In recent years， great efforts have been made in Jinchang city to promote the development of inclusive finance. But restricted by the factors like inherent disadvantages， unsound mechanism guarantee and imperfect financial ecology environment， the depth and width of the development of the inclusive finance is limited in a certain degree. The paper puts forward a series of pertinence suggestions on promoting the rapid development of inclusive finance based on the reality of Jinchang city in views of establishing a more vibrant financial service system， improving service and innovation methods of financial management， setting up and developing inclusive finance guarantee mechanism， and ensuring the implementation of inclusive finance.

Keywords： inclusive finance； development； practice and exploration

责任编辑、校对：杨振峰