我国粮食主产区利益补偿政策研究

乔鹏程

（华中科技大学，湖北 武汉，430000）

一、我国粮食主产区利益补偿政策框架及实施状况

（一）我国粮食主产区利益补偿政策框架

我国现有粮食主产区补偿政策可以总结为四类补贴、一项奖励、一个支持，即对种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴四种生产补贴，一项产粮大县奖励，一个粮食最低收购价保护政策，初步形成了综合性收入补贴、生产性专项补贴、最低收购价政策和区域性补贴相结合的粮食主产区利益补偿体系。其中对种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴可以看作是粮食生产环节的直接补贴，最低收购价保护政策可以看作是对流通环节的补贴，产粮大县奖励政策可看作是针对粮食主产区政府的直接补偿[1]。

（二）我国粮食主产区利益补偿政策实施状况

1.种粮农民直接补贴

图1 我国现行的粮食主产区利益补偿政策体系

粮食直补资金从粮食风险基金安排，由中央和地方财政共同筹集。在实践中，各地补贴方式和补贴标准不完全一致。目前，粮食直补的补贴方式主要有四种，分别是：根据实际粮食种植面积进行补贴，根据以前农业税计税面积进行补贴，根据农民交售粮食数量进行补贴，根据农民的粮食订购量和应缴农业税额综合进行补贴。从目前来看，大多数粮食主产区采用计税面积进行补贴，采用财政惠农“一卡通”的形式打入农户账户。据我们在河南省调查，目前在河南省每亩种粮直补标准为15元。

2.农资综合补贴

为了降低由于农资价格上涨而增加的农业生产成本，国家于2006年开始实行农业生产资料综合补贴，安排120亿元对种粮农民在柴油、化肥等生产资料实施直接补贴，用于稳定农民种粮收益。以后每年补贴总金额逐年上升。农资综合补贴实行动态调整制度，根据化肥、农药、柴油等农资价格变动，遵循“价补统筹、动态调整、只增不减”的原则及时安排和增加补贴资金，合理弥补种粮农民增加的农资成本。2013年，全国农资综合补贴金额为1071亿元，是当前我国第一大农业补贴项目[2]。2006年以来中央农资综合补贴资金金额如图2所示。

图2 2006年以来中央农资综合补贴资金（亿元）

3.良种推广补贴

良种补贴是我国加入WTO以后，根据《农产品协定》相关规定出台的第一个农业补贴措施，目的是通过补贴优势地区优势品种，引导农民采用良种，促进良种规模化连片生产。农民要获得良种补贴必须满足两个条件：一是在规划的优势区域内，二是购买良种。补贴标准由国家统一规定，主要来源于中央财政资金，具体实施一般由省财政厅牵头。从河南省良种补贴政策实行以来的补贴方式来看，前后出现了三种形式：一是招标采购、差价供种，二是市场采购、事后补贴，三是按计税面积直接补贴到户。前两种方式虽然对种粮农民采纳良种的激励作用较强，但补贴程序过于烦琐，农业系统等行政成本偏高，大多数地区逐渐放弃，目前主要采取第三种方式，其他省份也大多采取这种补贴方式。

4.农机购置补贴

农机购置补贴是由中央和各级地方财政安排专项资金，对农户、农机专业户和直接从事农业生产的农机作业服务组织购置农机具给予的部分补贴，补贴机具范围是国家和地方支持的先进适用农业机械。中央财政农机购置补贴资金实行定额补贴，即同一种类、同一档次农业机械在省域内实行统一的补贴标准。农机具购置补贴资金来源于中央财政设立的农业机械购置补贴专项资金及地方财政配套资金，由农业部和财政部共同组织实施。财政部门的主要职责是落实补贴资金预算，及时拨付补贴资金，对资金的分配使用进行监督检查，农机管理部门具体负责补贴专项的组织实施和管理。补贴标准和购置价格由农业部、财政部确定，购置价格为最高限价，只能向下浮动。农机购置补贴实施以来，对提高农业机械化水平和农业生产效率、增强农业综合生产能力有比较突出的作用。

5.产粮大县财政奖励政策

为增强产粮大县财力状况，提高地方政府重农抓粮的积极性，2005年中央财政出台了产粮大县奖励政策。政策实施过程中，中央财政一方面逐年加大奖励力度，一方面不断完善奖励机制。为更好地发挥奖励资金促进粮食生产和流通的作用，中央财政建立了“存量与增量结合、激励与约束并重”的奖励机制，要求2008年以后新增资金全部用于促进粮油安全方面开支，以前存量部分可继续作为财力性转移支付，由县财政统筹使用，但在地方财力困难有较大缓解后，也要逐步调整用于支持粮食安全方面开支。

2012年，中央财政安排产粮（油）大县奖励资金280亿元，并按照动态奖励机制对奖励办法进行了适当调整和完善，依据全国各县级行政单位粮食生产情况，重新确定了奖励县范围。对常规产粮大县，主要标准是2006～2010年五年平均粮食产量大于4亿斤，且商品量（扣除口粮、饲料粮、种子用粮测算）大于1000万斤；对虽未达到上述标准，但在主产区产量或商品量列前15位，非主产区列前5位的县也可纳入奖励范围。在常规产粮大县奖励基础上，中央财政对超级产粮大县给予重点奖励，主要依据是2006～2010年五年平均粮食产量或商品量分别列全国100名的产粮大县。奖励资金继续采用因素法分配，粮食商品量、产量和播种面积权重分别为60%、20%、20%，并与省级财力状况挂钩，不同地区采用不同奖励系数。常规产粮大县奖励标准为500万～8000万元，奖励资金作为一般性转移支付，由县政府统筹使用，超级产粮大县奖励资金用于扶持粮食生产和产业发展。在奖励产粮大县的同时，中央对粮食主产区的前5位超级产粮大省给予重点奖励，其余给予适当奖励，奖励资金用于支持本省粮食生产和产业发展[2]。

图3 产粮大县财政奖励资金变化情况（亿元）

6.最低收购价支持政策

从我国粮食波动发展的历史看，在连续丰收之后经常伴随着连续的减产，主要原因是连续的丰收导致了粮食的相对过剩，使得卖粮难现象一再发生，极大损害了种粮农民的利益，同时造成粮食库存增加、国有粮食企业亏损增加等问题。为减轻这种现象的发生，同时为了保护种粮农民的收益水平、引导农民优化粮食品种结构，国家开始对重点粮食作物按照最低收购价限量收购。主要有两种补贴方式：一是对国有粮食收储单位等粮食企业在执行收购、储存、市场价销售过程中，所发生的收购费用、仓储费用给予补贴；二是对收购企业因高进低出发生的亏损，由财政给予一定的补贴。从实践上看，由于最低收购价政策的实施，一定程度上保证了我国粮食的连年丰产，使得粮食年度供需有所盈余，有力地保证了我国的粮食安全。

二、当前我国粮食主产区利益补偿政策存在的突出问题

（一）粮食主产区与主销区农民收入和区域发展水平差距逐渐扩大

当前我国粮食补贴政策主要瞄准目标是粮食产量，补贴政策对保障粮食安全起到了比较突出的作用。农民增收和粮食主产区区域发展虽然也纳入了国家粮食补贴政策目标体系，但从实践上看，农民增收效应并不显著，而且主产区与主销区农民收入差别仍呈逐步扩大趋势。例如，根据《中国统计年鉴》统计计算，2000年河南省农民人均纯收入1985.82元，比广东省3654.48元低1668.66元，2012年河南省农民人均纯收入上升为7524.94元，但比广东省同期10542.84元的差距扩大为3017.9元。因此，在保障粮食生产安全的前提下，如何拓展粮食主产区农民收入来源、增强主产区内部发展动力、缩小与发达地区的发展差距，是构建粮食安全内生机制的前提。

（二）种粮农民直补和农资综合补贴等综合性收入补贴力度不足

农资综合补贴和对种粮农民直接补贴是当前补贴给农民的综合性收入补贴政策，对农民来说可看作是普惠制的补贴政策。从我们在河南省产粮大县的调查来看，这两项补贴政策存在着一些比较突出的问题。一是补贴标准仍然偏低。2013年达到111.74元，但由于物价水平上升幅度较大，特别是化肥、农药等农资价格上升幅度明显，实际补贴力度大打折扣。二是补贴并没对所有粮食种植面积实现全覆盖。不少地区按照免税前计税面积进行补贴，而逃避农业税等因素造成的“黑地”，以及新增加的耕地没有统计在内，并没有享受补贴政策。三是种粮大户、合作社等种粮主体并没有获得应有补贴。粮食补贴仍补给了原土地承包户，真正从事粮食生产的种粮大户却没有得到应有的补贴，影响了种粮大户和合作社种粮的积极性。

（三）农机补贴和良种补贴等专项补贴操作机制不健全

从我们的调查情况来看，大多数地区良种补贴目前均是依据耕地面积通过“一卡通”账户直接补贴给农户，无论农户种植的是何种粮食品种、种子来源于何处都可得到补贴，失去良种补贴的激励作用和意义。二是配套工作经费缺乏。良种补贴需要科学培训指导、宣传发动、印刷补贴清册、核实上报面积、强化督导检查等工作，而这些工作都需要大量的人力和时间，同时需要一定的配套经费给予支持，增加了补贴的行政成本。三是项目下达时间偏晚。不少地区农机补贴政策、良种补贴执行时间均比较晚，不利于农业生产[3]。

（四）产粮大县奖励政策没有改变粮食主产区发展相对滞后现象

由于粮食比较效益低，“产粮大县、财政穷县”现象一直是困扰我国粮食主产区区域发展的难题。当前的产粮大县奖励政策可以看作是对区域平衡发展的补贴，目的是增加产粮大县财政收入、激励粮食大县稳定和提高粮食生产[4]。但从实践上看，还存在着奖励幅度过低、县级政府对奖励资金的使用缺乏灵活性等问题，没有起到明显的补偿和激励作用，“产粮大县、财政穷县”的现象仍然普遍存在，产粮大县与工业县发展差距仍呈扩大趋势。

三、完善我国粮食主产区利益补偿政策的建议

（一）实现三大政策目标，促进增收、增产、区域发展共赢

粮食安全是保障经济社会长期稳定发展的根本。种粮农民在粮食种植的同时付出了较多的生产机会成本，粮食主产区在抓粮稳粮的同时也付出了较大的发展机会成本，如果得不到合理的利益补偿，就会影响他们的积极性，长期下去他们将会放弃粮食生产，从而影响国家粮食安全。因此，我国可持续的粮食安全绝对不能以牺牲种粮农民和粮食主产区的利益为代价，补贴政策应该瞄准和兼顾粮食增产、粮农增收及粮食主产区区域发展三大目标，实现三者的共赢发展和均衡发展，形成粮食安全的内生长效机制。应从促进整个主产区区域发展的角度，根据粮食主产区为保障国家粮食安全付出的成本和做出的贡献，增加对粮食主产区的各项支持和转移支付，创新和完善补偿方式，确保主产区得到合理利益补偿，促进粮食主产区经济社会发展[5]。

（二）实行“三大倾斜”政策，提升粮食直接补贴政策效率

研究中我们发现，不同地区、不同农户的补贴增产效应和增收效应存在差异。种粮大户补贴效应强于一般农户，粮食生产核心区补贴效应强于一般粮食生产区，粮食主产区补贴效应强于主销区。因此，粮食补贴政策要实现“三个倾斜”。一是向粮食主产区倾斜。粮食主产区的补贴标准要适当高于主销区的补贴标准。二是向粮食主产区的核心区倾斜。特别是产粮大县奖励资金要向粮食生产核心区倾斜，搞好核心区水利道路等生产基础设施建设。三是向种粮大户倾斜。建议地方政府在对农地流转和适度规模经营的管理中，对种粮农民进行农地流转并主要从事粮食生产经营的给予补贴。另外，各级政府对当地种粮大户给予一定的精神和物质奖励，地方政府在安排财政资金补助项目上向种粮大户作一定倾斜，例如对种粮大户规模经营的农田水利、道路等基础设施建设加大投入补偿。

（三）创新健全补偿机制，提高粮食主产区政府抓粮积极性

一是针对生产资料综合补贴和种粮农民直接补贴等综合性补贴政策，加大补贴力度，提升补贴标准，改进补贴方式。根据农资价格上涨情况，动态调整补贴标准，合理弥补种粮农民农业生产资料增加的成本，同时对以前计税时漏报的耕地，以及近年重新复垦和新开垦的耕地重新核实，并纳入补贴范围。二是针对农机补贴和良种补贴等专项补贴，进一步改进补贴方式，完善补贴程序，适当提前补贴进度。对于高标准粮田建设等工程的粮食基地建设，建议由政府对基地内农户完全免费供应良种，提高基地建设的示范效应。对于部分专用粮食作物品种，建议仍恢复招标制，让综合实力强、经营诚信度高的大型骨干种子经营企业来承担，为农民直供良种，并加强农业信息化管理工作，从而降低行政操作成本。三是增加对产粮大县财政转移支付的力度，使之至少能在满足维持政府行政工作正常运转之外，还有一定盈余调配用于当地经济社会建设。从长期来看，粮食主产区农业基础设施建设等配套经费应予以取消，全部由中央财政承担，从而提高粮食主产区抓粮积极性。

（四）设立种粮专项资金，培育一批新型职业农民种粮大户

从目前粮食生产经营微观主体来看，随着大多数地区城镇化的发展，农村青年农民外出务工人数不断增多，许多地区的粮食生产主要依靠50岁以上的老人或者妇女，劳动力的整体素质和能力在下降，对农业发展和粮食生产构成了一定威胁。另一方面，伴随着农地流转和规模化经营加快，也出现了一批农民专业合作社、家庭农场、种粮大户等新型粮食生产经营主体。从长期可持续发展来看，我国农业现代化水平的提高正是需要一大批这样的新型农业经营主体来实现，特别是需要一大批有知识、有能力的职业种粮农民，而这样的人才队伍目前在我国农村远远不够。因此，建议国家出台激励和支持机制，财政可探索设立专项种粮资金，培训职业农民粮食生产技术、现代经营技术，扶持他们进行创业，形成一批现代化职业种粮大户队伍，促进粮食生产标准化、规模化经营。

（五）探索粮食生产保险，分摊主要粮食作物生产经营风险

粮食生产是易受病虫危害、旱涝灾害等多种自然灾害威胁的产业，特别是大规模生产的自然风险更大，而进行农业生产保险是分散降低生产经营者风险、促进粮食适度规模经营的良好机制。因此在粮食主产区，要探索完善小麦、水稻、玉米等主要粮食作物生产保险机制。一是组建政策性保险公司，通过巨灾风险再保险机制，超额赔付部分由政府补贴，减少原保险公司的风险分摊损失。二是增加对投保的种粮农民的保险补贴，主要部分由政府财政负担。三是建立农业风险准备金，用于发生巨灾时的大额赔付，资金来源可从涉农国家专项资金中筹措。对农业保险经营公司的盈余，可在一定期间内减免所得税，减免的税收转入专项农业保险基金，允许经营公司从税前经营盈余中扣除一定资金作为保险准备金。

[1]辛玲，蒋和平.粮食主产区支持政策的现状与对策[J].宏观经济与管理，2014，（1）：23-28.

[2]农业部产业政策与法规司.2013年国家支持粮食增产农民增收的政策措施[N].农民日报，2013-03-20（4）.

[3]孟俊杰.农机具购置补贴政策效应、存在问题和改善对策——以河南省许昌市为例[J].农业科技管理，2010，（3）：25—28.

[4]邓舒仁.产粮大县县域经济发展研究—以河南省固始县、浚县为例[J].粮食科技与经济，2010，（1）：47—49.

[5]蒋和平.完善我国粮食主产区利益补偿的政策建议[J].中国农业信息，2013，（13）：30—33.