民主视野中实现公民行政参与的对策

张 杰

（河南财经政法大学，河南 郑州 450002）

当民主既是目的又是手段的时候，政治就像旅行一样，过程和到达同样重要，旅行者之间的关系与他们要追寻的目的同样是关键的①。行政过程中的公民参与不仅为民众提供了对公共事务进行广泛商讨的平台，促进了公共行政的民主化、人性化，更重要的是它重新诠释了个人与政府的关系，拉近了公民与国家的距离，使得公民更多地感觉到国家在自己的控制之中，相应地就对政府的决策会越来越认同，最终达到公权力和私权利的和谐统一。故而，公民参与作为民主的核心内容，历来都受到党和政府的高度重视，党的十八大报告指出，“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜……必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。……扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”。党的十八大报告还首次提出社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。党的十八大报告为我国社会主义民主建设、公民民主参与指明了方向。

一、公民行政参与的理论依据

行政过程缘何需要民众的参与，这不仅涉及对代议制民主精英主义倾向的全面反思，还涉及对传统行政模式官僚制弊端的批判。

（一）基于代议制民主缺陷的理性建构

民主作为一种社会管理体制得到了全世界范围内的认可，就像货币一样在每个国家各自流通②。对民主的表述汗牛充栋却千差万别，古希腊式的、麦迪逊式的、林肯式的、熊彼特式的、自由主义的、多元主义的……但这些角度不同风格各异的论述有一点却是共同的，即民主是一种确保社会成员能够直接或间接地参与公共事务决策的政治体制。众所周知，由于现代国家已不同于古希腊的城邦，无论是疆域还是公民的数量均已今非昔比，公民直接参与公共事务决策变得越来越困难，代议制民主取代了雅典的公民会议，并且成为一种理所当然的选择。然而，只要人类天生的自主意识没有消失，人类对直接民主理想的追求就不会放弃，对代议制民主的批评也就不会停止。卢梭在批评英国的代议制时指出：“英国人民自以为是自由的；他们大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”③针对代议制民主缺乏公民实际有效参与的弊端，一种新型的参与式民主理念逐渐兴起。美国前国际政治科学协会主席卡罗尔·佩特曼认为，精英主义的民主理论实际上并不是充分的民主理论，它仅仅描述了现实政治制度的运作逻辑，并不怎么关注民主最核心的内容：公民参与。而真正的民主应当是所有公民能够对公共事务的决策与执行都能直接充分地参与，也只有这样才有可能实现民主所欲实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类平等等④。“一个民主政体如果存在的话，就必须相应地存在一个参与社会，即社会中所有领域的政治体系通过参与过程得到民主化和社会化。”⑤巴伯认为代议制民主只是一种弱势民主，而民主的未来取决于强势民主。强势民主作为一种参与模式的政治，政府是公民的自治政府而不是冒用公民名义的代议制政府。在这里，积极的公民进行直接的自我管理，他们并不必要在每一个层次和每一个事件上进行具体管理，但是，在作出基本决策和进行重大权力部署的时候他们必须充分和详尽地参与⑥。

虽然参与式民主对精英政治提出了挑战，但它并不是对代议制民主模式激进的替代，而是对代议制论点的补充。它预想的政治不是一种生活方式而是一种生存方式，虽然具有不稳定性但具有可塑性，使相互竞争却也具有重叠利益的人能够努力共同生活在一起，从而不仅相互促进他们各自的长处，而且也促进他们相互依存的利益。它的目标是将个人理解为公民而非抽象的人，它企图创造一种重新表述私人利益的公共调整的方式⑦。

（二）公民参与是公共行政的民主化

20世纪以来，特别是二战后，科技的进步、经济的迅猛发展同时也导致了社会关系的复杂化和各种利益的矛盾、冲突。为了保证社会的和谐发展，调节不同群体的利益关系，各种新的行政机构应运而生，行政人员不断增加，行政职能不断扩张，公共行政已渗入社会生活的各个层面，人们的生老病死、衣食住行、教育、经济安全、食品安全、交通、就业、社会福利与社会保障、弱势群体保护无不受到政府的“关照”，行政控制取代了家庭、社群等组织所实施的传统社会控制。然而，随着行政国家的兴起，公民个人在政治体系中的地位发生了巨大变化，公众逐步成为官僚组织化的行政国家的臣民，人民主权的理想受到了损害。公民有限的政治参与与大规模的公共行政的发展之间出现了严重的脱节现象。例如美国的民众普遍感到国家是由官僚统治的，社会公众似乎对大政府感到担忧，认为政府远离民众，缺乏信赖，并脱离人民的控制⑧。政府与公众之间的隔膜和紧张状态既损害了公民的利益，也降低了政府的威信与效率，同时也否定了公共行政的公共性。

现代公共行政体制变革的一个显著特征就是公共行政民主化。新公共行政强调社会公平、代表性、回应、参与及社会责任感，支持公民更多地参与公共政策的发展、管理与评估。因为“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识和信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至是得不到正确的信息⑨·。如果缺乏公众的广泛参与，行政部门在政策制定的过程中很容易犯下错误，甚至是致命的错误。而广泛的公民参与可以防止扩张的行政部门盲目自大、滥用职权，从而减少错误决策的发生。

二、公民行政参与制度的功能价值分析

（一）行政参与制度的功能

行政过程中的公民参与能够产生公共性及私益性的收获，政府与民众能够在公共政策问题上平心静气地讨论、协商并最终带来多赢的局面。首先，在现代政府治理中，公民参与能够增强政府治理的道德意识和政治义务，提高政治体系的代表能力和回应能力。其次，公民通过行政过程中的参与会拉近政府与公民的距离，有助于加强政府决策的合法性，促进公民对其决策的理解和认同。再次，公民参与可以有效防止公共权力的滥用。公民可以通过对听证、申辩、讨论、批评、建议，实现对公共权力的有效制约。最后，公民参与可以提高公民的权利意识和自主意识，培养公民的公共精神，形成友爱、互助、宽容、信任的核心价值观。

（二）行政参与的秩序价值

美国政治学家享廷顿认为：发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定⑩。行政参与作为一个沟通公民与政府的对话机制为公民、公民团体、利益群体提供了表达自己利益的合法渠道，也为公民提供了商讨公共事务的公共空间，利益纷争通过友好对话、协商平和地解决，从而有利于政治稳定和社会安宁。

（三）行政参与的公正价值

自古以来人们“不患寡而患不均”，公正是人类社会的永恒追求。行政参与作为一项保障公民权利、约束公共权力的制衡机制，为公民提供了陈述、申辩的机会，为不同利益阶层提供了利益表达的场所和渠道，从而实现政府决策的民主化、科学化，保证政府最后决策的公正性。更重要的是，行政参与本身就是程序公正的重要体现。

（四）行政参与的效率价值

行政参与的效率价值往往被忽略了。一般认为，参与并不会带来效率，反而会影响行政效率，因为行政过程中的广泛的公民参与往往会投入更多的人力、物力从而导致决策成本的提高，而且激烈的讨论、对话往往使决策的过程变得漫长甚至可能导致决策失败从而出现更糟糕的结果。实际上，由于广泛的行政参与体现了民主价值的同时还提高了决策的质量，讨论和对话的过程使得各个利益群体达成利益共识，民众的普遍认同感将减少政策执行的阻力，自然也就提高了行政效率。

三、阻碍公民行政参与实现的因素

（一）行政人员决策中心地位的自我强化

“虽然许多行政人员赞同与公民建立紧密关系是必要和不可或缺的，但他们几乎不去积极倡导公众参与。即使他们这样做了，行政决策也不会直接受到民意的控制……他们认为大规模的公民参与会降低行政效率……造成拖延和繁文缛节的负面效果。”[11]政府往往基于各种理由拒绝接受公民参与，如“上次我们这样试的时候并不起着作用”、“我们没时间——我们的计划和预算太紧了”、“没人在意这个”、“我们不能干他们想干的任何事情”、“他们人太多，很难组织”、“公众不能理解为什么这个计划是必需的”、“这些事项技术性很强公众不会理解”、“我们是专家，我们的方式就是正确的方式”等等[12]。在现代公共事务的管理过程中，行政人员往往凭借自身专业知识、政策信息的优势，过分强化自己公共决策核心的角色，不相信民众的智慧，使得行政参与流于形式。

（二）公民意识的缺乏

公民意识是公民对自己在公共领域中的定位思考，是建立在民主法治、自由宪政基础上的一种社会观念。在消极意义上，公民意识是指对政府权力运作过程的监督欲望；在积极意义上，公民意识是对公共利益的热心关注和对公共政策制定积极参与的意识和行动。公民意识既包括权利意识，一种为权利而奋斗的精神，更包含责任意识，意味着对他者、对大众的责任，一种“天下为公”的忘我情怀。近年，随着我国社会主义民主政治的发展，公民意识已有稳步提高，但总体上我国公民意识仍然是极度缺乏的，尤其是在与自身利益无关的情境下。学者们将社会成员划分为“积极分子”、“搭便车者”、“看门人”三种类型。“积极分子”是社会的中坚力量，他们热心公共生活并积极参与到有关公共利益的活动中；“搭便车者”无心公益事业，免费享受公共物品而让其他人履行公民职责；“看门人”属于介于以上两者之间的群体，各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜，他们只参加与自身利益相关的主要社会事务，而对自己以外的利益毫不关心[13]。在这三种类型的公民中，“搭便车者”和“看门人”占据了绝大多数，这部分人对公共事务漠不关心，基于不同理由拒绝参与，这必然直接影响到参与的广度和质量。

（三）信息匮乏

公民参与的前提是对信息的了解和掌握，无论在政府组织的听证会、座谈会上，还是在大众传媒、自媒体（如微博）等公共论坛上，公民的判断和建议都必须有足够的信息内容来支撑。掌握充分的信息，这是公民有效参与行政管理的前提。我国于2007年通过了《政府信息公开条例》，正式确立了信息公开制度，但在实践中“公开、透明”意识远远没有深入人心，许多关键的信息往往被人为地控制，信息披露远远不能满足民众的需要，导致参与者不能获取足够的信息。这样一来，行政参与就缺乏讨论的基础，参与者根本无法提出建设性的批评和建议，行政参与也就流于形式。

（四）公共领域的缺失

公共领域是一个开放的、形成意见的舞台，是公民行政参与的重要途径。公民的表达权既是公民参与的必要途径也是其重要内容。我国《宪法》虽然明确规定了表达自由的内容，如第三十五条的各项政治自由，第四十条的通信自由，第四十一条对国家机关及其人员的批评建议、控告检举的权利，第四十七条科学研究、文艺创作和其他文化活动的自由等，但由于我国社会主义民主法治建设还处于初级阶段，民主参与理想中的公共领域尚未成型，尚无法实现全面的参与。

四、实现公民行政参与的对策

（一）回应性的决策意识

现代社会要求政府具有足够的应变能力，要能够对民众的需求作出积极有效的回应。因此公共管理者需要形成辩证思维，充分理解公民行动中主体与客体、主体之间的关系，充分认识公民在公共决策中的意义，切实做好角色的转变，强化以人为本的观念，强化自身的公仆意识和服务意识。在政策的决定和执行前，做到真正的问政于民，充分了解民众的需求和期待，虚心听取民众对政府决策的批评和建议。

（二）积极的公民文化

没有积极的公民，就不会有有效的参与。公民文化、公民的参与意识和责任感是行政参与的关键要素。期盼明君清官的心理、奴性意识、依附心理与民主参与是格格不入的，因此必须强化公民的自主意识、主人翁意识，消除事不关己高高挂起的冷漠观念，培养积极参与的公民文化。同时，还要加强公共责任培育机制的构建，培育公民理性民主参与的心理习惯[14]。

（三）充分的信息披露

民众不了解政府决策的事实根据、法律依据以及相关的信息，就很难对政府的相应决策进行评价，提出自己的批评、建议。因此，政府必须在作出决策之前向社会充分披露客观真实的各种信息，既包括有利于决策通过的信息，也包括不利于决策形成的信息，以供民众讨论、权衡利弊。政府和网络媒体之间的良好互动可以促进网络媒体的发展，同时，又能更有力地保障民众的知情权、表达权，促进网民的有序政治参与。政府不断强化自身，落实责任、规范行为，利用信息公开、关注网络动态等手段加强对网络民意的重视程度，不断地从网络政治参与的新方式中汲取智慧与经验[15]。

（四）自由的表达空间

自由的表达空间是民主参与的重要前提。政府决策需要一个与民众充分沟通的过程，这就要求民众要能够通过一定的渠道和方式向政府表达自身的利益要求，充分阐述对公共事务的看法以影响政府决策。在当前，报纸、广播、电视、互联网等传媒成为民众表达利益诉求的重要途径，因此要完善相关法律，加强对表达自由的保护，为公民讨论提供一个自由的表达空间。

（五）完善的问责机制

如果缺乏责任机制，再好的制度都无法发挥其重要的作用，因此切实的问责机制是行政参与的重要保障。如果政策的出台未经充分的告知、讨论，搞突然袭击，不仅仅是政策的正当性受到质疑，更重要的是，决策主体必须承担相应的政治、法律责任。在当前，必须完善相关的法律制度，确保行政问责的制度化与法治化，并在实践中做到不枉不纵、有法必依。

五、结语

民主既是一种宏观的政治结构，也是一种微观的治理实践。在微观层面上，公众参与是实践民主的重要形式。行政参与作为一项公民参与公共事务管理的重要机制，展现了公共行政民主化的图景，有利于实现真正意义上的人民当家做主，有利于推进政府决策的民主化和科学化，有利于富有公共精神、权利意识、自主意识的公民社会的形成。健全和完善行政参与制度，不仅能够维护社会的长治久安，有效地保障社会的公正性，而且也能够从根本上改善官民关系，从而推进我国社会主义和谐社会的建设。

注释：

①［美］本杰明·巴伯：《强势民主》，彭斌、吴润洲译，吉林人民出版社2006年版，第148页。

②张泽涛：《中西司法与民主关系之比较》，《河南社会科学》2012年第9期。

③卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第121页。

④陈尧：《从参与到协商：当代参与型民主理论之前景》，《学术月刊》2006年第8期。

⑤［美］卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，第39页。

⑥⑦［美］本杰明·巴伯：《强势民主》，彭斌、吴润洲译，吉林人民出版社2006年版，第181～182、146—147页。

⑧[12]［美］戴维.H.罗森布鲁姆、罗伯特.S.克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》（第五版），张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第482—485、507页。

⑨［美］B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社2001年版，第68页。

⑩［美］S.享廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第56页。

[11][13]王巍：《西方公共行政中的公民参与：经验审思与理论进展》，《公共行政评论》2010年第2期。

[14]胡艳蕾：《论公民公共责任意识培育机制的路径建构》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2013年第3期。

[15]孟桢：《网络政治参与治理研究》，《河南社会科学》2013年第9期。