国有建设项目财务管理的问题分析及应对策略

任艳利

一、国有建设项目财务管理存在的突出问题

（一）建设资金的拨付到位情况与项目建设进度不相称。

突出表现为：一是资金不能及时足额到位，导致拖欠工程款、影响施工进度及工程质量等一系列问题。有些政府工程由于建设初期资金严重不足，特别是县级政府建设资金缺口比较大，有的项目甚至在资金来源尚未落实的情况下就开工建设，导致施工企业大量垫资，在建设单位、施工单位以及打工者之间形成债务链，不仅影响工程质量，还对社会经济发展造成危害。二是资金投入拨付（一次性到位），超过实际需要，造成闲置浪费，甚至增加建设成本。尤其是涉及银行贷款的项目，一次性贷入高额资金，容易造成资金闲置，增加贷款利息支出，加大了建设成本。

（二）违反规定扩大建设规模，超计划超概算投资现象普遍。

现在，有些国有建设项目超概算投资，设计变更随意性大等问题较为突出。实践证明，工程建设概算投资额不进行调整的情况很少，调整的幅度一般都在20～30%左右。这不但给建设项目投资计划的安排造成困难，甚至使投资计划失控，建设资金严重缺口，增加财力负担，而且影响了项目的建设进度和工程质量，未能取得预期的投资效益。特别是一些政府工程，虽然在编制概预算时反复调整，但是由于管理监控不严，到最终工程决算时仍远远超过概算投资总额。某些项目由于编制审批的概算不实，缺乏详细的投资概算，导致项目建设中设计变更随意性较大。

（三）建设单位管理费的开支总额及开支内容难以控制。

目前，建设单位管理费实际开支往往突破限额。主要表现为：一是人员费用开支过大。许多国有建设项目未真正落实项目法人制，往往由政府或主管部门牵头，从各相关单位抽调工作人员成立临时机构。这些人员除在原单位照常领取工资以外，在临时机构里还超标准领取加班补贴、交通费补贴以及其他福利。二是招待费用居高不下。许多建设单位为了跑项目、争资金，招待费支出较大，甚至包括大量购买高档礼品的支出。加之项目实施过程中由于情况变化（如项目征地未与城市规划相结合）等原因，需要对项目进一步论证、设计或变更、调整概算等，多次聘请专家，也相应增加了招待费的支出。三是差旅交通费比重增加。一些项目由于跑资金、争项目等原因，差旅费数额大幅度上升。一些项目的管理者或主管部门人员借参观考察外地同类项目或设备采购之名进行公款旅游。此外，项目内车辆使用费如汽油费、修理费的增加也成为管理费的一项沉重负担。四是会议费用控制不严。几乎所有的建设项目从立项、实施到竣工都要召开大小多次会议。有很多会议注重搞形式、讲排场，“食宿费”、“礼品费”、“劳务费”、“咨询费”，五花八门，名目繁多，增大了建设项目成本费用。

（四）项目竣工决算不及时导致建设成本增加。

竣工决算是建设项目实际结算的投资总额，是竣工验收报告的重要组成部分。建设单位在项目竣工后正式验收前，要及时编制竣工决算，经审计部门或其他有关部门审查后，办理竣工验收及交接手续，明确管理主体，使其尽快发挥效益，未进行竣工验收的项目不得正式交付全用。而有的项目已具备竣工验收条件，仍不办理竣工验收和固定资产移交手续，也未编制竣工财务决算；有的项目已先办理竣工验收手续甚至交付使用投产，但仍末编制竣工财务决算。项目竣工，不及时按规定进行财务决算，一方面，容易导致长期拖欠工程款现象严重，致使许多施工单位财务运营困难，举步维艰；另一方面，容易加大建设成本，如贷款利息、基建人员工资等费用，在竣工财务决算前容易失去支出控制；同时，未明确产权归属，影响资产管理及其使用效益。

（五）会计核算还存在不规范问题。

突出表现为：一是会计科目的设置不合规。由于一些建设项目的会计人员受惯性思维的影响，沿用行政事业单位或企业科目，而未能严格按照《国有建设单位会计制度》单独建账，合理设置会计科目。有的单位将基建账与原有的经费账或经营账混在一起，只增设“基建拨款”和“在建工程”科目对项目建设情况进行核算，混淆建设成本和经营成本。二是账务处理不当，影响工程成本：建设项目账务处理正确与否直接影响工程成本的真实性，在项目建设中存在大量预付款项，如预付备料款、预付工程款、预付设备款及其他预付款等，有的财务人员未经取得真实合理、手续完整的结算凭证和正式发票，仅以银行付款凭证或对方的收款收据就直接列入有关投资科目。三是工程款的支付不按合同规定。在许多建设项目的付款凭证中存在着工程进度款不是支付给签定工程施工合同的施工企业本身，而是汇给其所属的某个分支机构（工程所在地的项目部或工程部）的问题，这是一种异常现象，容易导致工程质量隐患与投资风险。有的施工单位根本不具备相应资质。

二、强化国有建设项目财务管理的主要策略

建设项目财务管理应贯穿项目建设活动的全过程，包括前期准备阶段、建设实施阶段、项目竣工阶段三个环节，只有这样，才能有效控制建设项目投资成本，提高建设资金利用率，发挥建设项目的投资效益。

（一）强化国有建设项目前期工作的财务管理和监督。

建设项目前期工作是从建设项目酝酿决定到开工建设前进行的各项工作，它是基本建设程序中一个非常重要的阶段。这一阶段对建设项目工程造价的控制，在总体上起着很大的作用。主要体现在对资金筹措的管理和监督以及项目立项和可行性研究的分析上。建设单位财务部门应根据国家批准的项目概算总投资和年度基本建设计划组织筹措资金，以保证基本建设顺利实施。对国家建设项目应严格按照国家相关规定实行项目资本金制度，确定资本金筹集的可能和可信度，以及资本金筹集是否符合国家法律法规、是否能及时足额到位；同时，应建立健全一套较完整的评价分析指标体系，在项目立项、初步可行性研究阶段，注重项目风险预警，对建设项目技术上、经济上和社会效益方面是否可行进行科学的设计论证，从源头上控制形象工程和政绩工程的产生。

（二）强化国有建设项目实施过程的财务管理和监督。

建设项目实施阶段是指项目工程可行性研究报告，经有关部门批准，建设项目列入年度投资计划后，从开始建设到项目建成投产移交阶段。建设项目实施阶段是保证工程质量的关健环节，也是加强财务管理和监督工作的重点。

1.注重项目招投标的规范工作。对参与竞标的施工企业要严格按照招投标工作程序和规定政策执行，对其财务运营状况开展重点分析与评估，确保中标企业在项目实施中的财务履职能力和资金运行保障，保证项目能够按合同约定的工期完成，提高建设项目质量和投资效果。

2.加强财务管理基础工作建设，完善内部控制制度。建立健全各项财务规章制度，规范财务活动与资金运行，从制度上进一步堵塞漏洞，保证建设项目资金监管有章可循，有法可依。从组织管理、监督控制、业务运行、人员素质和制度完善等方面保证基建财务管理的规范性、严谨性。

3.强化建设项目资金监管力度。建设资金管理关乎到资金运营的安全性、合理性与有效性，要着重对建设资金是否专款专用进行监管，建设资金必须用于经批准的建设项目，强化其概预算的控制和使用，建设资金专户储存，专款专用。要建立资金监管责任制度，各职能部门按职责分工落实责任制度，各司其职，各负其责，并建立与完善责任追究制度，确保建设资金筹集、调度、分配和使用实行规范化、精细化与科学化管理，防止“工程腐败”，避免损失浪费，努力降低工程成本，提高投资项目的绩效水平。

4.加强工程价款结算和管理监督。一是完备审核工程价款结算手续，规范结算审批程序。二是严格审核结算凭证，保证财务管理与会计核算的合法性、真实性与准确性，防止高估冒算和虚报冒领。建设单位工程价款的拨付应按照合同规定条款以及国家有关规定，按工程计划、建设程序和工程进度拨款，建设单位应根据合同规定留取质量保证金，待工程竣工交验，设备全部移交运营，且保修期间无质量问题，再办理质保金退款手续。

5.严格控制建设单位管理费支出。针对目前管理建设单位费超支较为普遍和突出，建议有关部门在进一步调查论证的基础上，制定出具有针对性、实用性和有效性的会计核算与资金管理办法，细化开支项目。对建设单位管理费用实行总额控制，并对其开支范围、标准进行掌控；项目建设单位应建立建全内部管理控制和审计稽核制度，严格按照项目概算及规定的支出范围使用建设单位管理费，切实加强对项目资金的管理和监督，科学管理和控制国家对基本建设项目的投资，防止资产流失，保证国家资金的有效使用，提升国家建设项目的投资效果。

（三）强化国有建设项目竣工决算的财务管理和监督。

在每一个项目竣工后，财务管理和监督的目的是确保建设项目新增资产价值的准确、安全与完整。建设项目在编制竣工财务决算前，要认真做好各项财务管理与资金清理工作。主要对基本建设项目财务档案资料进行归集整理，按规定进行账务处理，做到账账、账证，账表、账实相符。各种材料、设备、工具、器具等，要逐项盘点核实，填列清单，妥善保管；对工程项目和资金运行状况，以及资金使用效率等方面进行严格审核、管理与监督；对结余资金管理和监督应按照财政法规进行适当处置与分配；对在基本建设过程中产生的各种索赔、违约金等基建收入要纳入基建财务决算，用于弥补工程损失，冲减建设成本，节余部分按规定处理。相应转入行政事业单位的其它收入。此外，要关注国家建设项目绩效状况，应建立建全建设项目绩效评估机制，完善评估标准和指标体系，全面分析实际效益与预期效益的差异性与影响因素；对投资效益进行跟踪监控，实行动态评估，不仅要注重经济效益评估，而且更要注重社会效益评估，为以后建设项目的科学决策提供可靠依据。

（作者单位：西格玛会计师事务所）