谈消防安全违法行为的认定

■ 周 宏

维护辖区水域消防安全，确保正常的航运生产秩序，是航运公安机关消防机构的重要职责。随着消防行政执法的不断深入和消防安全形势的不断变化，消防行政案件办理也遇到了一些新的问题和难点，直接影响了办案效率和案件质量。笔者曾在《几种常见消防安全违法行为的认定》中，阐述了部分消防违法行为在船舶、水上设施的表现形式和认定上。鉴于当前长江水域消防安全出现的一些新情况和消防执法办案中出现的一些新问题，结合有关法律、法规和规范标准，再次谈谈自己的理解和认识。

一、趸船的审核或备案

趸船等水上设施是否应纳入消防设计审核或备案及处罚？《消防法》第九条规定：建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准。建设、设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、施工质量负责。

在日常消防监督工作中，趸船等水上设施是否应当按照建筑工程要求进行消防设计审核，一直存有争议。其焦点就是码头、趸船是否属于建筑工程，该问题不能一概而论。

1．公安部《建设工程消防监督管理规定》第十四条明确规定：“具有下列情形之一的特殊建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收。”其中明确规定了“生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头，易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站”，故这类码头应当属于消防设计审核备案范围。

2．从使用功能和建设形式来看，除单纯的船舶靠泊基地外，趸船等水上设施多与码头通过栈桥、管线、轨道等形式相连接，以实现人员、货物水陆间双向流转。同时，通过这种连接，水上设施从陆域获得电力供应、生活用水、消防系统（如泡沫、水）等外部保障；而陆域部分也从水上设施得到后备消防水源的供给，这种相互依存、功能互补的结构形式，方才构成一个完整的码头装（接）卸作业系统。由此可见，趸船等水上设施是码头陆域工程重要的功能配套和附属设施，是实现装（接）卸作业必不可少的组成部分，其安全更是直接影响和关系到整个码头区域的生产经营。因此，凡符合生产、储存、装卸易燃易爆危险物品专用码头标准，符合公众聚集场所标准的客运码头、餐饮、娱乐场所等水上设施，应当与该工程陆域部分同时申报消防设计审核或备案，以确保整个码头区域消防工程统一设计、统一施工、统一监管、统一验收，确保功能完整、互补有效。对于无陆域部分的上述水上设施应单独申报消防设计审核或备案，以确保其建造和设置符合国家及行业有关消防技术标准和要求。

对上述码头、水上设施，如国家有关消防法律法规已有明确要求的，经查存在未经消防设计审核或备案擅自施工、未经消防验收擅自投入使用、或未经消防安全检查擅自投入使用、营业的应当依法予以处罚。

二、“损坏消防设施、器材”行为的认定

在日常消防监督检查中，常发现由于维护保养不良、使用年限较长或本身质量等原因造成消防设施、器材出现破损、锈蚀、残缺、失效，以致不能正常使用或达不到设计要求的现象。但也有由于人为因素直接造成消防设施、器材被损坏的情况。这种损坏消防设施、器材的违法行为，是指行为人故意实施了损坏依照国家或行业标准配置、设置到位的消防设施、器材，并使其完全丧失或降低灭火、防火功能的行为。在办理此类消防行政案件时，应当注意的是：

1．损坏行为必须是行为人故意实施。消防器材设施属于特种设备，其作用是最大限度地减少人员伤亡和财物损失，是按照严格标准生产、检验并强制配置的公共安全产品，不论是为了泄愤，还是恶作剧、开玩笑等使用或采取了与灭火救援无关的破坏性手段，并在客观上直接造成了上述后果，均应按损坏消防设施、器材予以处罚，如曾有船员使用CO2灭火器对啤酒进行快速降温，就属于这类行为。而在正常使用过程中因使用不当、操作失误，或因维护保养不良造成损坏的，由于行为人主观上无故意，行为系过失引起，不构成此项违法行为。

2．消防设施器材的种类应有严格界定。根据《消防法》及有关标准规定，消防设施是指火灾自动报警系统、自动灭火系统、消防栓系统、防烟排烟系统以及应急广播和应急照明、安全疏散设施等，此类设施多为固定式。消防器材是指专门用于火灾预防、灭火救援和火灾防护、避难、逃生的产品、器械，多为可移动式。

三、“擅自停用、拆除消防设施、器材”行为的认定

对该类违法行为的调查处理，重点是要分清停用、拆除和挪用的性质和区别。

1．擅自停用是指未经公安机关消防机构批准、以节约用水、用电，或以设施器材因故障误报、误动为由，擅自将依法配置、设置的消防设施、器材关闭、拆除、停用，包括停止供电、供水等形式，以致直接失去投入灭火、防火功能，具有火灾隐患的行为。在这类行为中，擅自是前提，如设施、器材有故障需要进行检查、维修，应报经公安机关或主管部门（船舶检验机构）批准并取得同意（不包括船舶修理），紧急情况下也应报经上级主管部门同意，并有严格的应急措施保障方可进行。如在正常的营运或生产作业过程中，未经许可即采取上述行为，即构成擅自停用、拆除消防设施、器材。这里的停用是指停止设施的使用，即行为人主观上实施的违法行为，客观上造成了消防设施、器材全部或主要功能丧失，以致不能发挥其原设计应有的作用。

2．拆除是指擅自将配置在规定地点、处所的设施、器材移往它处，失去对特定场所保护功能的违法行为；或造成了设施、器材不经修复、还原，即无法迅速投入使用、或丧失其全部或主要功能的违法行为。

3．挪用是指本身并未对设施、器材停止使用或拆除，但用在与灭火救援、应急演练无关的事情，如船员使用消防水带、水枪做甲板清洁，使用消防水桶作其它用处的行为，即属挪用。这类行为看似正当，其实不然。消防设施、器材是依法定标准进行检测合格后依法强制配置在相应处所的，关乎人命且寿命有限，对其质量标准和维护保养是有较高要求和严格程序的，如用于与灭火救援无关事项，极易造成设施、器材损坏或降低其功效，最终会直接影响灭火救援，甚至造成火势扩大或造成人员伤亡。所以，这类行为是严格禁止也是依法应予处罚的，但应区分清楚行为的类别。

四、“埋压、圈占、遮挡消火栓”行为的认定

埋压、圈占、遮挡消火栓，是指以各种方式将消火栓掩埋，或用其它物品遮挡、包围，使人无法直接靠近或妨碍正常视线的行为。这类行为直接违反了《消防法》关于消防设施设置要求和“便于接近，易于拿取”的船舶检验标准，致使消火栓无法正常使用或不能迅速投入使用、延误灭火救援时机。

在消防执法实践中，船舶一般不存在埋压、圈占的现象，但有一种特殊情形，值得我们注意：近十年来，由于观光需要和充分利用船舶空间，长江上游设计、建造了一批被船舶检验部门定义为“无外舷”的客轮，即除了主甲板和顶层外，其余楼层外舷均被设计为客房阳台、电梯间、起居处所或公共处所，使原本应设计在外舷便于给、排水和维护检修的消火栓存在了问题。如：有的设置位置用正常视线根本无法发现；有的设置位置需穿过客房、储藏室等处所且空间狭窄，处于接近不便、拿取不易的不利状态，不符合消防安全设计的要求。虽然督促船东采取了在客房门和起居处所、公共处所张贴消火栓标志的方法，但客观上不能治本。近年来，经与有关船舶设计、检验部门和船东进行沟通协调，据理力争，这类问题已在一定程度上得到解决。这是一个在特定时期内，由于法规相对滞后，认识不统一，导致部分早期客轮（2006年前出厂）消火栓设置不符合灭火实战要求的特殊情形。因此，在处理这一类问题时，应当准确理解和正确把握。对依照当时规范设计建造的船舶不能一概而论地认为消火栓设置不符合要求，而是要结合具体情形予以认定。如有的客轮，载客期间以“安全”和“防盗”为由，将通往外舷消火栓处的通道门予以锁闭，人为加大了使用难度、增加了投用时间，此行为应认定为“遮挡消火栓”予以处罚。

五、“不及时消除火灾隐患”的认定

不及时消除火灾隐患是指被检查单位对公安机关消防机构依法提出、应当予以改正消除的火灾隐患，未能认真对待，甚至置之不理或不采取有效防范措施的行为。机关、团体、企业、事业单位对本单位存在的火灾隐患进行改正消除是法律赋予的义务和责任，是《消防法》“单位全面负责”原则的具体体现。公安机关出具的火灾隐患改正通知书不是一个简单的告知行为，而是为了预防或制止正在发生或极有可能发生的消防安全违法行为和灾害后果，实施的带有行政强制力属性的公共安全行政管理行为，是要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不安全状态的行政决定和行政命令。虽然对责令改正这一行政行为是否属于具体的行政处罚行为，目前法学和实务之间存有较大争议。但在对“不及时消除火灾隐患”这一消防违法行为处罚中，责令改正通知类法律文书是实施处罚的前置程序，具有行政决定和行政命令的属性。因此，依照《消防法》和国务院《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》，及时消除火灾隐患是单位的法定责任，不履行即应受处罚。

由于对“不及时消除火灾隐患”这一消防安全违法行为的处罚，是依据公安机关出具的改正通知为前置，因此就要求公安机关在出具改正通知这类法律文书时必须做到几下几点：

1．依法有据。要在《消防法》和公安部《消防监督检查规定》中明确的隐患种类，其它消防标准、规范均应在其涵盖下，不得随意扩大和解释。

2．表述明确。要求语言规范、用词专业，不得引起歧义或误解甚至让人无所适从。

3．指向具体。要求对隐患要有明确的违法处所、违法程度以及改正要求和合理的改正时限。

4．程序合法。要求出具的法律文书应严格依照法定程序在规定的时间内制作、签名、送达。

5．到期复查。是指出具改正通知的公安机关或受委托的公安机关，在隐患改正限期届满或收到当事人的复查申请后，对隐患改正消除情况进行的复查，复查后应填发复查意见书，意见书应明确载明火灾隐患是否已经改正并送达相对单位。经复查，逾期不改正的，才能给予行政处罚，未经复查程序、复查时已经改正、未经责令限期改正或责令限期改正期限未届满的均不能给予处罚。复查结果有3种情形：

（1）在规定的时限内、完全按照要求予以改正消除；

（2）是对隐患主要部分进行了改正消除；

（3）未按期改正消除或虽然按期进行了改正，但隐患的违法性质、基本形态、危险程度没有发生本质上的改变。

上述第一种情形应按隐患改正完毕予以销案；第二种情形应责令其继续整改以完全符合要求，但不予处罚；第三种情形应视为“不及时消除火灾隐患”，应依法立案调查并予以处罚，处罚以后应重新下达火灾隐患改正通知，责令其继续改正。隐患整改需要较大的资金、人力投入且改正时间较长（如防火结构、灭火系统等），公安机关应与有关专业技术人员进行会商，确定合理的整改期限，如单位已依照“定人、定时、定措施”的要求列出具体、可行的整改方案，可视为单位积极作为，进入了改正消除程序，这种情形应酌情减轻或不予处罚。

应当注意的是消防监督检查程序中的时限、一般隐患和重大隐患的处理，《消防监督检查规定》中均有明确规定，办案中应严格遵守。