生态红线不能成“虚线”

王灿发 江钦辉

生态红线不能成“虚线”

王灿发 江钦辉

党的十八届三中全会通过的《决定》在生态环境保护方面提出了一个创新性的制度，就是“划定生态红线”。这一决策，已经成为国家发展战略的重要组成部分，是生态文明建设的重要内容。然而，无论是红线划定还是红线的守住，要成为全社会一体遵行的具有国家强制力的规范，还需要制定专门的法律法规。

就我国现有的立法来看，尚无专门的生态红线的立法，甚至在法律中还未出现“生态红线”这一名词。就其立法的地位来看，生态红线立法应当属于生态保护立法的一个组成部分，并涉及到国土规划立法、自然资源立法、污染防治立法、生物安全立法等。就其立法的内容来看，应当包括生态红线划定的原则、生态红线划定的范围和条件、生态红线划定的程序、生态红线维护的制度和措施、破坏红线的违法责任及追究程序。

首先，生态红线划定所确立的基本原则，是贯穿于生态红线划定和保护的整个法律体系中的指导性原则。从保障国家生态安全总的价值目标出发，生态红线的立法应当坚持保护优先、兼顾发展原则，科学规划、分类划定原则，管控结合、分级保护原则，动态管理、总体稳定原则，信息公开、公众参与原则。

其次，生态红线的划定范围应当能够确保我国的生态安全。在类别上分为重要(点)生态功能区、生态脆弱/敏感区和生物多样性保育区三大类。重要生态功能区的划定指标主要是水源涵养、洪水调蓄和防风固沙等生态系统服务功能；生态脆弱/敏感区的划定指标主要是生态敏感度指数、生态弹性度指数和生态压力度指数等；生物多样性保育区的划定指标主要是关键物种及其栖息地、关键生态系统、生物多样性维系区。

最后，生态红线的立法应当确保程序的正当性。生态红线划定的基本程序应当包括生态红线划定科学勘察、总体及区域规划、公示和意见征集、决定和公告几个阶段。必要时，还应当召开听证会和论证会。通过公正的程序可以确保把应当划进红线的都划入。

当然，要确保被划定的生态红线不变成“虚线”和“斑马线”，保护生态红线的法律法规就应当建立一套严密的管理制度和措施。其中主要包括：

生态红线的差异化管控制度。应当针对不同的生态红线区域，制定与之相适应的保护标准和管控措施。对于符合生态红线区域功能定位的开发建设活动，要制定并严格执行环境保护与生态修复治理方案。

生态红线的监测与监察制度。为及时掌握我国生态红线区域生态安全的现状及变化趋势，应当在红线划定的同时，建立天地一体、技术先进、功能齐全、结构完整的管理平台。各级环保主管部门应定期对生态红线区域开展安全状态调查，建立并实时更新数据系统，为生态红线区域的生态安全维护、评估、管理以及区域范围的调整提供决策依据。

生态红线的统一监管制度。生态红线监管体制的建立应克服当前环境保护监管体制分散无序的弊端，打破分割式、分块式管理的方式，由一个部门进行统一监管，以利于生态红线区域环境管理的整体性和生态服务功能保护的系统性。

生态红线的越线责任追究制度。生态红线一旦划定，就应当成为不能任意触碰和僭越的高压线，对越线者建立责任追究制度。也就是要在法律法规中明确生态红线区划内中央政府和地方各级政府、相关企业以及个人的环境保护义务和责任体系，并对违反义务造成生态红线区域生态系统功能破坏的行为人严格追究民事、行政、刑事等相关责任。

生态红线维护的公众参与制度。公众作为生态环境保护的权利和责任主体，应建立机制、体制，引导公众参与生态红线的划定和保护工作，在生态红线划定和保护的各个环节设置公众参与的机制和体制。

另外，还应通过建立生态补偿制度、改革经济社会发展政绩考核评价体系等措施来确保生态红线的守护。

王灿发 中国政法大学环境资源法研究所所长

江钦辉 喀什师范学院法政系讲师

责编:张宏