政策环评应纳入重大决策程序

◎崔铁宁

政策环评应纳入重大决策程序

◎崔铁宁

即将于2015年正式实施的新《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“新《环保法》”）呈现出理念先进、科学民主、手段有力、模式创新、责任严厉等诸多亮点，体现政府加强环境保护和生态文明建设的坚定决心与强烈愿望，令广大环保工作者、专家和民众更增加了对“美丽中国”愿景的期许。其中最引人注目激起热议的是第十四条：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”该条款填补了一直缺位的我国环境影响评价制度（简称“政策环评”）的关键一环，是一次里程碑式的突破，为今后实现科学决策，打造绿色政府奠定了法律基础。

实际上，环保工作者和学者推动“政策环评”立法建制方面的努力早已历时10余年，经历了举步维艰、反复博弈的过程。虽然此次修法令人鼓舞，实现了环境公共利益在部门、地方等局部利益博弈中的一次胜出，但笔者认为这只是万里长征的第一步。要依新《环保法》有效落实政策环评，须先行破除经年累积的障碍坚冰。不从顶层机制的层次理顺环保与发展的关系，将政策环评纳入到国家各级重大决策程序体系，回归其合理的职能定位，仅建章立制过程就难免陷入以往的困局，流产于建议层面；即使制定了政策环评制度机制，如果传统的环境保护被动状况仍然延续，政策环评的效果难免流失于经济利益、部门和区域权益与环境保护规制的权衡之间，造成收效不佳和形式主义。

通常所说战略环评包括法规、政策、规划、计划的环评。政策环评属于其中高级别的环境影响评价，对于环境保护的意义十分深远，是指对政策决策制定、实施后可能造成的环境影响进行分析、论证、预测和评估，提出预防、减轻和控制不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪、监测和控制的方法和制度。

一、政策环评是科学决策不可或缺的重要环节

顶层设计对经济社会发展模式、结构起着决定性作用，环境损害风险的源头在于现代社会的整体架构和运行管理模式。政策制定及决策权集中在少数领导者和精英手中是世界各类组织构成的普遍现象。事实证明，政策决策易因领导层和各类区域、部门的思想认识、专业知识、利益倾向等局限，产生各种显性、重大的或潜在的、累积的环境影响，对环境保护来说这些影响往往是深远和难以逆转的。相应地，高层次决策对可持续发展起着至关重要的作用。世界资源所在上世纪80年代做的世界资源管理战略研究，得出了令人瞩目的结论。他们在1984年召开的“地球的未来”会议上指出：各国可持续发展的成败极大地取决于政策领域。一些资源匮乏、生态环境比较脆弱的国家通过出色的政策和管理措施，可以在危机中取得优良的业绩。

1.政策决策失误是导致资源环境危机的根源。

当前面临的很多严重环境问题，与当年决策思想片面造成对资源环境开发利用不当的政策失误密不可分。例如，1989年国务院出台的一项产业政策将一些严重污染的行业或产品列入了重点支持之列，由此“十五小”企业在1990年代初中期一哄而起，造成严重的环境灾害和水域污染，使淮河变成最肮脏的河流之一，至今未能恢复。其实，要是最初制定政策时听取环保专业人士建议，再辅以一定的技术指南加以限制，在源头就可以大大避免污染灾难；对外开放贸易政策中对“两高一资”产业的关税补贴，使外贸企业中处于价值链条低端的高污染、高耗能企业占比过大，我国逐渐成为世界工厂，加剧了国内资源消耗和环境污染的粗放生产模式。类似的政策导致的生态环境破坏和负面影响经年累积，致使今天环境中的污染物远超过环境容量和承载力，污染严重到了几乎无法忍受的地步。

2.实施政策环评是落实科学发展观、建设生态文明的重要手段。

政策决策影响力广泛而深远，具有全局性。在经济社会快速发展的转型时期，法规、机制尚不健全，呈现鼓励性政策为主、规制性政策不完善的特点。尤其是刺激经济的鼓励性政策，往往具有放大作用，实施进程的每一个后续环节，都可能产生环境影响或使经济与环境的矛盾更加突出。要避免产生严重的不可逆后果，就必须要审慎对待。

一直以来，我国对于政策的环境风险管理存在严重漏洞。“有组织的不负责任”（“贝克风险社会理论”）现象在经济与环保的碰撞中屡见不鲜。政策制定者、企业、甚至专家及组织，对经济伴生的环境问题及其潜在风险认识不足，不约而同打着GDP硬指标等旗号有组织地逃避、转嫁或推卸责任，造成政府环境管理和风险控制失灵。事实证明，在一味追求GDP的冲动下，不仅对政策可能带来的隐性、滞后的环境影响疏于考虑，即使是可预测、易推论的高概率事件，乃至看似必然的环境后果，在当时情形下，仍不能幸免于被各种理由所屏蔽。如当年鼓励汽车走进家庭的政策冲动在环保专家的制止声中仍然势不可挡，缺乏总量控制，对目前的空气污染、交通拥堵等“城市病”难逃其咎。

生态环境保护不是产生损害之后的应激反应，源头预防是我国《环保法》的首要原则和“黄金定律”。目前已开展的规划环评和建设项目环评，是从决策链中下游介入的环评。由于顶层决策已定，规划方案或项目规模、选址等主体内容也已基本确定，环评实质上是在原定主体方案基础上改进和修补，难以对违背环境要求的方案进行否决。只有开展政策环境影响评价，把顶层设计可能引发的环境问题在实施之前加以修正，避免重大而深远的环境损害及其连锁反应，从而建立起系统的政策、规划、项目环境评估控制体系，才能够真正落实《环保法》注重预防的精神，同时这也是生态文明建设的政策优化、科学民主决策的重要步骤。

二、贯彻依法治国方略，需要科学定位政策环评

改革开放以来，我国虽然在环境法规、管理体系建设方面取得了很大进步，但高速度、大规模发展方式导致环境恶化和不可预知环境风险大幅增加的趋势未能有效遏制。随着民众环境意识不断提高，环境问题已经演化成为民生问题和政治问题。我国提出科学发展观和生态文明建设指导思想，决心在全社会树立正确的生态价值观，在目前依法治国理念下政府更应该提升生态友好的政治价值观和行政价值观。

1.把生态文明法制建设的顶层设计作为政策环评的基本切入点。

依法理厘清经济社会发展与生态环境之间利益权衡、科学决策的切入点，以贯彻十八届四中全会依法治国的思想为指针，将生态友好的政治理念和行政理念，从顶层设计入手，纳入到生态文明建设的框架中，进行宏观战略、政策的环境评估和风险控制，是从根本上破除政策环评多重障碍的基础，从而把生态价值观贯彻到政策制定、决策和实施的全过程，构建绿色政策体系，推行绿色行政模式。

2.政策环境影响评价的法理基础及层次定位。

从法理角度对环境保护进行定位，是政策环评能否顶层介入的首要问题。

我国《宪法》规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，“国家尊重和保障人权”。公民基本人权应当包括公平的环境权益和生命健康权。国家通过行使公共管理的任务，尽到保护公民基本权利的义务，并以此协调国家公权与公民基本权利的关系。由此推论，国家公共权力的行政、立法、司法权皆承担保护公民基本环境权益和公共环境的义务，按法理，宪法中保护公共权益的义务应当在各类行政法规范之上。《中华人民共和国环境保护法》作为环境保护基本框架法确立了环境保护作为基本国策的地位，十八届三中全会提出的政治、经济、社会、文化和生态文明五位一体的治国方略，将生态文明贯穿和融入经济、政治、文化各个方面和全过程。可见，环境保护应该作为具有较高层次、贯穿和融入经济、社会、政治、文化建设过程的核心制度。

三、开展政策环评的步骤、法规体系和技术要求

习近平总书记曾强调指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。目前，新《环保法》第十四条虽然为政策环评提供了基础的法律依据，但作为框架法，只有原则性的规定。政策环评的真正落实尚需进一步建立完善相关法规制度，以增强操作性和强制性。

1.提升环境保护职能层级，拓展环保参谋咨询功能。

环境保护是贯穿政府各项工作的国家义务，其职能定位需要进一步依法界定明确。长期以来我们采用多种手段协调经济发展和环境保护的矛盾，对各级政府部门进行环境规制，包括：环境保护责任制、环保纳入政绩考核、环保一票否决权、问责制等。事实证明这些手段并非如设想的那样，能有效遏制经济与环境矛盾加剧的趋势。原因在于这些制度未能把环境保护职能真正从政府各项工作的源头介入并贯穿过程，而是仍以经济社会各项工作为核心，环境保护在其中起到污染控制和修复的功能，把生态环境保护与政府政策、规划制定及其实施过程本身剥离，实际上与先发展经济再保护环境，先污染再治理无本质差异。

鉴于环境保护职能的特殊性，应该从顶层规制入手提升环境保护履职层次，拓展和突出环保部门及相关专业人员的咨询、参谋角色功能，真正把环境保护贯彻和融入各项工作之中，使政策环评以早期介入、过程监督、事后评估的方式，参与重大战略性、可能对生态环境发生重要影响的政策制定和决策过程，在政府管理体制方面需要做一定的改革。因此建议：

（1）借鉴美国环境管理体制，设立直接对国家最高领导负责的国家环境质量保障委员会。该委员会可以以人大环资委为基础，整合国务院各部门，使其具有较强的协调功能，制定、修订完善环境系列法规，领导政府各级部门贯彻环境管理政策和开展政策环评。

（2）省级及以下各级环境保护主管部门由各级政府最高领导人直接负责，以利于协调各方推进环境保护政策实施、政策环评的顺利开展和重大决策环境责任追究倒查机制的运行。

2.将政策环评纳入国家《重大行政决策程序条例》。

目前国务院正在制定《重大行政决策程序条例》，拟将国家的重大决策纳入法制化轨道，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等纳入重大决策的科学程序，并且建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。政策环评作为把环境保护战略贯彻到决策层面的重要环节，是重大政策决策的重要组成部分，需要通过一系列行政决策程序预防重大政策可能产生的不良环境影响。因此，此次行政决策法制化是政策环评纳入高层次政策决策的良好契机，建议把环境评价作为科学决策程序的前置程序之一。

3.研究制定国家《环境战略和政策管理法》。

按照依法理政的思想，把对发展战略和政策层面的环境管理纳入法制轨道，建议制定国家《环境战略和政策管理法》，确定战略政策的生态环境底线，预测趋势、后果，评估其环境风险的程序和要求，规定国家战略、政策层次的环境管理原则、目标，重要决策程序和规则；制定《政策环评范围导则》，确定开展政策环评的政策范围及其优先级。

4.制定完善政策环评的法规体系。

研究制定各领域各行业关于政策环境规制的法规、导则或指南等。可在国家《环境战略和政策管理法》和《政策环境影响环评范围导则》框架下，分别研究制定：《国家政策战略环评指南》、《区域开发战略和地方发展规划环评指南》、《国际贸易及合作战略环评指南》、《重大技术产业政策环评指南》、《能源战略及开发规划环评指南》、《交通规划和计划环评指南》等，在区域和各专业领域分别制定导则和指南，形成在政策战略层次上的环评法规体系。

5.政策环评的相关原则、技术要求建议。

（1）政策环评法律体系的目标是通过确定国家生态环境保护和可持续发展的目标底线，保证战略、政策的制定和实施过程不与生态环境发生明显质的冲突，并考虑代内及代际环境公平，尽可能多地预留环境及资源的余地和空间，在经济社会行为源头进行协调、预防和控制环境影响和损害发生。

（2）分析不同领域、类型的政策对资源环境可能产生影响的程度和重要性，依据环境影响权重对政策和战略进行排序，较为重要的作为政策环评重点领域，并据此划分评价优先等级，提出不同的评价技术要求。

（3）强调早期介入全过程跟踪的原则，实现与决策过程的融合互动，以及按照政策实施因果链条的延伸进行趋势预测、显性影响和不确定性分析，动态跟踪评估的方法。

（4）引入环境风险评估管理模式，对可能引发的环境风险、严重等级及其概率进行预测、分析评估和修正避免。

（5）完善政策战略层次由行政、立法、司法和公众监督组成的环境影响评估程序和监督体系，健全政策战略的综合决策机制。推动生态民主和信息公开工作，在政策环评全过程引进公众、专家参与评估和监督。

（6）选择试点政策领域先行探索。一般而言，国民经济规划中有关产业结构、生产力布局、区域经济发展、环境资源保护等方面的内容对环境的影响较大，这些内容应当成为环评重点。可先选择在工业、农业、交通、城镇化、能源、海洋等领域开展政策环评工作，积累经验和案例，逐步构建适合我国的政策环评理论和方法体系，为我国的环境保护和可持续发展提供保障。

（崔铁宁，北京工业大学经济与管理学院副教授，北京市政协委员，民革北京市委会委员/责编 刘玉霞）