转移支付改革:离目标很近,离期望很远

2014-12-17 12:31■杨
决策 2014年10期
关键词:终极目标政府职能重构

■杨 敏

转移支付改革的背后,深层次的是触动部门利益,是政府职能的转变,是央地财政关系的重构。

作为分税制改革的次生产物,这20年来,财政转移支付制度的发展,日益凸显出一种合成谬误。

从微观来看,转移支付甚至是近年来饱受诟病的专项转移支付,有其合理的逻辑起点和良好的制度设计初衷;从宏观来看,近2 万亿专项转移支付资金,却在一种不安全、不透明、欠公平、低效率的链条上封闭运行。

十八届三中全会以来,财政转移支付改革可谓急令声声,从年初中央政府工作报告提出压缩1/3 专项转移支付目标;到6月中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》,首次提出将一般性转移支付占比逐步提高到60%以上;再到新近出台的《关于深化预算制度改革的决定》,将转移支付改革的路径具体化为“增一般、减专项、提绩效”。

2014,在遭遇多年改革阻力之后,诸多掣肘因素皆因高层决心得到化解,转移支付改革已如离弦之箭。

转移支付制度,作为中央加强对地方政府财政控制的工具,是根据“自上而下”的内部控制思路设计的,一方面,通过一般性转移支付弥补地方财政缺口,实现地区间基本公共服务均等化;另一方面,各部门通过“条条”管道,以专项转移支付的形式对地方政府的资金使用进行控制,既把握投入的总额、方向,又控制拨款的进度和用途。

不同于一般性转移支付有一套缜密和繁复的计算公式,专项转移支付“戴帽资金”的下拨,有很多人为“争取”的空间,这也是“跑部进京”现象存在的制度原因。

国家审计署在审计专项转移支付执行情况时发现,中央现有参与转移支付资金分配的部门多达37 个,盘根错节的部门利益,也是此前“改不动”的主要原因。

近10年来,转移支付制度改革可谓水深流急险滩多。2006年,财政部就出台了《规范财政转移支付办法》,决心清理专项转移支付,一场金融危机和4 万亿的投资,打乱了改革步伐。

一般性转移支付和专项转移支付的占比变化,勾勒出此项改革跌宕起伏的图景:2006年,两者比例1:1,一般性转移支付略高;2009年和2010年的专项转移支付规模迅速扩大,超过一般性转移支付;2011年一般性转移支付占比逆转,超过专项转移支付,至2013年实现占比56.7%。

从当下来看,距离“60%”的改革目标,似乎只是一步之遥。但是,“60%”绝不是改革的终极目标,更不是衡量此项改革是否成功的标准。

那么,终极目标是什么?公众期望到底在哪里?

我们知道,专项转移支付过于繁杂的三大因素,一是政府和市场边界不清,大量资金流向竞争性领域;二是部门利益固化,审批权成了动不得的“奶酪”;三是中央和地方的事权和支出责任划分不清,上边财政是稳稳当当,基层财政是摇摇晃晃。

因此,转移支付改革的背后,是部门利益的调整,是政府职能的转变,是央地财政关系的重构。

而检验改革成败的标准,则只有一条,就是公众能否在一个透明可视的“金鱼缸”内,看到专项转移支付清理、整合、规范的具体动作。

因为,对任何一项改革来说,透明,是取得社会共识的最大前提。

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