转移支付改革：离目标很近，离期望很远

■杨 敏

转移支付改革的背后，深层次的是触动部门利益，是政府职能的转变，是央地财政关系的重构。

作为分税制改革的次生产物，这20年来，财政转移支付制度的发展，日益凸显出一种合成谬误。

从微观来看，转移支付甚至是近年来饱受诟病的专项转移支付，有其合理的逻辑起点和良好的制度设计初衷；从宏观来看，近2 万亿专项转移支付资金，却在一种不安全、不透明、欠公平、低效率的链条上封闭运行。

十八届三中全会以来，财政转移支付改革可谓急令声声，从年初中央政府工作报告提出压缩1/3 专项转移支付目标；到6月中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，首次提出将一般性转移支付占比逐步提高到60%以上；再到新近出台的《关于深化预算制度改革的决定》，将转移支付改革的路径具体化为“增一般、减专项、提绩效”。

2014，在遭遇多年改革阻力之后，诸多掣肘因素皆因高层决心得到化解，转移支付改革已如离弦之箭。

转移支付制度，作为中央加强对地方政府财政控制的工具，是根据“自上而下”的内部控制思路设计的，一方面，通过一般性转移支付弥补地方财政缺口，实现地区间基本公共服务均等化；另一方面，各部门通过“条条”管道，以专项转移支付的形式对地方政府的资金使用进行控制，既把握投入的总额、方向，又控制拨款的进度和用途。

不同于一般性转移支付有一套缜密和繁复的计算公式，专项转移支付“戴帽资金”的下拨，有很多人为“争取”的空间，这也是“跑部进京”现象存在的制度原因。

国家审计署在审计专项转移支付执行情况时发现，中央现有参与转移支付资金分配的部门多达37 个，盘根错节的部门利益，也是此前“改不动”的主要原因。

近10年来，转移支付制度改革可谓水深流急险滩多。2006年，财政部就出台了《规范财政转移支付办法》，决心清理专项转移支付，一场金融危机和4 万亿的投资，打乱了改革步伐。

一般性转移支付和专项转移支付的占比变化，勾勒出此项改革跌宕起伏的图景：2006年，两者比例1:1，一般性转移支付略高；2009年和2010年的专项转移支付规模迅速扩大，超过一般性转移支付；2011年一般性转移支付占比逆转，超过专项转移支付，至2013年实现占比56.7%。

从当下来看，距离“60%”的改革目标，似乎只是一步之遥。但是，“60%”绝不是改革的终极目标，更不是衡量此项改革是否成功的标准。

那么，终极目标是什么？公众期望到底在哪里？

我们知道，专项转移支付过于繁杂的三大因素，一是政府和市场边界不清，大量资金流向竞争性领域；二是部门利益固化，审批权成了动不得的“奶酪”；三是中央和地方的事权和支出责任划分不清，上边财政是稳稳当当，基层财政是摇摇晃晃。

因此，转移支付改革的背后，是部门利益的调整，是政府职能的转变，是央地财政关系的重构。

而检验改革成败的标准，则只有一条，就是公众能否在一个透明可视的“金鱼缸”内，看到专项转移支付清理、整合、规范的具体动作。

因为，对任何一项改革来说，透明，是取得社会共识的最大前提。