人口老龄化和深化改革

林志远

社会保障制度作为国家一项基本经济社会制度，必须具有长期发展的稳定性和可持续性，特别是在我国人口老龄化加快的新形势下，在解决社会保障制度公平性的同时，必须更加注重解决可持续发展问题，积极应对人口老龄化加快给社会保障制度带来的严峻挑战，积极推进城乡社会保障统筹发展。

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人口老龄化和深化政府改革

老龄化，是一个国家或者一个社会的老龄人口和失能人口的总量增长，导致占总人口的比例超过10%，并且还在不断升高的一种社会现象。人口老龄化的到来，是工业化国家和平发展的必然，应对人口老龄化的到来，政府必须进行彻底的改革，结束农业社会的人治传统，树立工业化社会的法治规范，消除严重的行政低效和腐败，充分动员人力资源，加入创造社会财富的劳动大军，实现经济社会的长期和可持续增长，否则就可能陷入国家财政严重衰竭，直至陷入严重政治动乱的深渊。

人口老龄化是工业化社会和平发展的必然规律，也是工业化社会的政府必须积极面对的现实社会问题。传统农业社会，劳动和土地的生产率很低，但是人口生育率很高，一旦人口超过土地的承载，就要扩张领土，爆发战争，大批杀戮，加上技术落后生产力低下，医疗卫生条件恶劣，大部分人口活不过40岁，所以不可能存在人口老龄化的问题。但是现代的工业化社会，医疗卫生条件极大改善，大工业和大农业创造的各类消费品极大丰富，维护和平发展和协商解决国际矛盾成为主流，大规模战争杀戮成为罕见，人口寿命的普遍延长，就必然要出现人口老龄化的问题，导致老年和失能人口的数量大幅度增长，在职就业的劳动人口数量减少比率下降，平均每个劳动力抚养的社会人口成倍增加，对国家财政的分配体制和决定财政分配的政府决策机制形成严峻的挑战。

美欧发达工业化国家的人口老龄化，发生在战后婴儿潮出生的人口到达60岁的时候。中国的老龄人口增长，有二个时段高峰，一个源自革命胜利50年代初的生育高峰，一个源自60和70年代计划经济刺激下的生育高峰，当时出生的人口，他们现在开始进入老龄人口的行列，导致现在老龄人口的总量出现迅速增长和中央财政的社保负担开始急剧增加的问题。60和70年代的人口高生育率，一个重要原因是计划经济的消费品分配方式，即人口越多的家庭，可以分得越多，与他们的劳动能力和实际贡献无关，导致困难时期城乡人口越是穷困就越是大量生育的结果，现在这些多生的人口都要加入老龄的行列。政府的行政和事业单位，至今还是承袭计划经济时代的做法，都是终身制的岗位，其中的50后人员退休，已经成为急剧增长的财政负担，而接下来还有更多60后和70后退休的财政负担。

老龄和失能人口的增长，如果没有人口生育的大幅度减少相对抵，结果必然是总人口的增长。人口寿命平均35岁的国家，发展到平均寿命70岁的阶段，即使生育率与死亡率持平，人口的总量也要增加一倍。总人口增长，超过土地和自然条件的承载力，人类在农业社会有过的办法，如比较早期的扩张宗教组织，劝人节欲以减少生育，或者通过宗教极端宣传，发动宗教战争和种族仇杀，使得人口迅速减少。比较近期的则有发动战争，扩张领土，进行大规模的战争屠杀。但一进入现代的工业化社会，就完全依靠科技进步来解决问题了，包括为节制人口生育提供积极有效的避孕手段;通过科技创新、管理创新和规模化生产，不断降低人工成本和资源消耗，迅速增加各类消费品的供给;通过机械化、信息化和自动化的广泛应用，大幅度减少对各种重体力和重复劳动的需要。

工业化社会的中央政府，依靠有效立法获得权力，依靠有效立法管理国家，而不是依靠拥有庞大的人员队伍获得统治地位和管理国家。属于13亿人口的我国中央政府，下辖33个省市自治区，尤其需要依靠科学立法管理国家。政府消耗人力资源，产出政策和法律，但是政府不生产商品和提供商业服务，大量人力资源消耗在政府部门，必然减少产业部门的人力资源和产值创造。政府消耗大量的人力资源，缺少有效解决现实问题的政策措施和法律法规，一旦人口老龄化加速到来，中央财政稳定的社会秩序就难以维系。建立健全全民的基本养老保障，积极消除人力资源在全国流动和行业间流动的社保门槛，从而为政府部门大幅度减少人力资源消耗，促进人力资源流向市场部门和落后地区，增进国民产值的创造，提供一个非常必要的条件。

人口老龄化的社会，也有积极的因素，就是各种有价值的专业知识、经验、技术、信息和智慧大量积累，但是让这些积极因素发挥作用，维护社会经济的长期稳定和可持续增长，必须有全面深化的政府改革，依靠立法严格约束政府的公权力行使。当今世界，不同文化背景的国家，很难选择相同的工业化道路。发达工业化国家的成功经验，是通过积极解决问题的政府改革，让老龄化社会的积极因素得到充分发挥，减少政府消耗，壮大创造财富的人力资源，因此跨越中等收入国家的陷阱，实现长期的可持续发展。一些贫穷落后的欠发达国家，历史负担深重，很难自主推出深化改革的措施，只能长期停留在内外战祸频繁的落后农业社会。大批中等收入国家，依靠资源出口、加工贸易和技术引进，加入了世界的工业化潮流，实现了全民温饱和小康的目标，但是一旦推进政府改革，又往往陷入政治动乱的严重局面。

环顾全球，政府改革的最大阻力，来自意识形态领域或明或暗的误导性宣传。各种不同的宗教和宗派组织、地方氏族势力、文化宣传和教育机构、政党和党派势力等等，他们维护掌握公权力的既得利益人群，没有人愿意放弃手中的公共权力，他们的公权力索求和利益冲突，造成意识形态的严重分裂和政府权力的严重分割，阻碍中央政府强化司法和统一财政的改革。发达工业化国家的历史，建立强有力的中央国家政权，克服意识形态的阻力，统一司法和财政，前后经历了上百年的时间。进入21世纪，信奉伊斯兰教的很多中东阿拉伯国家，几乎全都陷入了政府与民间武装发生冲突和民间武装互相冲突的严重动乱局面，之前他们都有过几十年的工业化发展，达到人均收入超过4000美元的中等发达水平，但是严重的贫富差距和地区差距，复杂的宗教派别和政党派别，使他们很难推进政府改革，摆脱推倒重来的陷阱。

中国是农业社会历史悠久的国家，有2000多年建立中央政府的经验，但是依靠农业文化的传统，无法解决当前工业化社会面对的人口老龄化问题。中国的计划经济一定意义上也是农业社会中央集权高度发达的延伸，但是终因国民经济濒临崩溃的边缘而难以延续。1978年改革开放，开始迈出延伸新兴工业化的步伐，30多年的经济建设取得辉煌成就，但是政府改革始终困难重重。计划经济面对一代青年人的就业问题，就难以为继，改成市场经济才解决了问题，但现在是市场经济条件下的人口老龄化问题。根据人类历史积累的所有经验，只有改革政府，才能解决问题，依靠科技进步来解决问题。像中国这样的进入工业化社会的转型国家必须进行深化的政府改革。

——建立全民的社会养老基本保障，提高全民的社会凝聚力，克服人力资源跨部门跨地区流动的社保门槛，促进充分流动和优化配置，壮大高效和创新的人力资源队伍。

——走法治取代人治的道路，强化中央政府的统一司法地位，依靠科学立法严格规范和约束各级政府的微观行为，清除和预防各种行政人事的腐败。

——改革财政体制，明确政府责任和考核标准，撤销履职无效、职责重复和业绩无法考核的政府机构和岗位，大幅度削减政府行政编制，撤销全部事业单位的行政编制，大力支持为出台有效的法律法规进行的科学研究，充分依靠科学有效的立法，取代各种人工的行政审批，充分利用办公自动化和信息化的科技应用普及，大幅度减少政府部门的办公人员和人力资源消耗。政府改革难以一蹴而就，上届政府虽采取一些措施，但成效不大，致使政府行政编制和人员队伍加速膨胀，各种铺张浪费和人事腐败大肆泛滥，给本届政府留下沉重的财政包袱和巨大的政府债务。

2014年新一届中央领导班子推出强化法治、约束政府、下放行政审批和让事业单位参加城镇社保的改革思路，但是具体落实行动，仍然面对很大阻力，尤其是中央部委班子一如既往，始终缺乏积极落实的有效措施。而如今，人口老龄化正在加速到来，财政压力继续增大，剩下的时间已经不多，任何反对政府改革、等待观望、甚至倒行逆施的选择，都只能把中国导向更加困难的局面。唯有坚定不移的决心，调动一切积极因素克服阻力加快改革，才能给中国带来一个更加光辉灿烂的明天。

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人口老龄化和财政改革

中国现在60岁以上的老龄人口已经超过总人口的10%，大城市的老龄和失能人口已经接近20%，并且还在迅速增加。2013年中央财政的社保养老开支超过财政预算开支总额的10%，增长14.6%。按照这个速度，5年就要增加一倍，7年增加二倍，即使财政收入继续增长，也会很快超过预算总额的30%。但是2013年中央政府的常规性财政收入就已经停止增长，总额7.1%的增长，完全来自不可持续的一次性补缴收入，2014年的财政形势必将更加严峻。根据目前的趋势，若无积极有效的财政改革，财政收入就可能很快难以为继，再次出现计划经济时期中央财政面临的困局。

全社会的人口老龄化与政府的财政收支，关系为什么这么密切？有两个直接的原因，其一是现行的社会养老保障体系，只有企业职工参加城镇社保，依靠在岗的职工和单位一起缴费，供退休的职工领取养老金，而政府和事业单位不参加城镇社保，没有在岗人员和单位为他们缴费，只能由国家财政全部包下来，退休人员增多和养老金标准提高，都要直接增加国家财政的预算开支。其二是现行的财政体制，自从国企改革撤销行政编制从政府分离出去之后，财政还一直包养政府的行政和事业单位，这些机构和单位的人员编制高度膨胀，估计已有超过4000万的在编在岗人员，按平均25岁参加工作，男女平均58岁退休和平均寿命85岁计算，退休人员将会最终达到3200多万人，接近全国1.3亿老龄人口的25%，若不进行财政改革，他们的退休养老将是一个无法承受的巨大财政负担。

上届政府曾经声称，政府还有很多财政金融的政策储备，足以应对各种困难局面，但真实的情况并非如此。首先政府债务巨大，债务成本高企，限制了继续举债弥补财政赤字的选择。其次是企业税费负担沉重，利润下降投资减少，已经接近税率上升导致税基缩小的阶段，无法继续增加财政的税费来源。第三是土地财政开始衰退，在经历了十几年的高速增长之后，现在开始进入卖地越多，成本越高、地价越跌的阶段，无法继续弥补不断扩大的财政赤字。第四是房地产业的投资衰退，会有自我加速的累积效应，如不开征不动产税弥补财政赤字，则很难避免房价暴跌，引发金融危机的问题，使得财政更加艰难。最后，外部环境不利，出口产品科技含量低，导致贸易收入减少，也直接影响财政的收入。

当前能够扭转财政颓势的只有走深化改革的道路。在笔者看来，当前财政改革的路径应该是：

第一是要大幅度削减中央政府的行政编制。不仅要撤销全部事业单位的行政编制，而且还要撤销已经下放了行政审批权的全部政府机构和人员，撤销全部没有明确职责范围、工作业绩无法考核、行政低效的政府机构，彻底结束中央财政包养政党和政府、计划和市场四套机构班子的预算体制。

第二要彻底改革中央财政的预算支付渠道。严格规范和大幅度压缩在编在岗人员的开支渠道，严格规范和扩大政府的合同采购渠道，通过合同采购的公开透明渠道，增加财政投入，促进科技、教育和卫生医疗事业的民营化产权重组和加快发展。

第三要推动社保改革，想办法彻底消除人力资源在政府部门和非政府部门之间，以及在不同地区之间自由流动的社保障碍，促进人力资源跨省区跨行业的全国流动，大幅度减少政府部门的人力资源消耗，让尽可能多的人力资源转移到创造社会价值的各类产业部门。

在上述财政改革路径中，削减政府行政编制和调整财政分配渠道的改革尤其困难。新中国的政府机构，从建国初期开始，经过计划时代和改革开放，再到现在的市场经济，从传统的农业社会走过来，至今都还一直没有彻底进行过适应工业化社会的转型改革。农业社会的政治体制是官本位当道，官本位下，政府的组织人事、机构编制和财政分配，一切围绕抓权、分权、揽权和用权的需要，完全无视工业化社会政府履行社会分工职责和服务公共利益的需要，广大民众对政府的批评和要求，也全都变成了组织人事部门滥设机构编制、肆意扩张行政审批、浪费政府资源和与民争利的实践。过分集中的政治体制，与工业化社会发展的民主民生要求和法治效率要求无法调和，计划经济就是农业社会官本位发展到极致的结果，现在虽然让位市场经济，但要削减政府编制，改革财政分配渠道，走法治取代人治的道路，消除千年的官本位的影响，困难还是显而易见的。