湖北省主体功能区建设问题研究

傅智能

一、推进主体功能区建设工作现状

1、对主体功能区建设的重要性认识充分，但存在着宣传严重滞后的情况。由于汇报者多属发改系统规划口，对主体功能区较为熟悉，但就全域的情况来看，绝大部分老百姓，部分领导干部，甚至包括部分县市领导班子成员都对主体功能区建设一无所知。主体功能区理念远未普及，以至于许多相关政策只能在发改部门内打转转，推进工作无法有效开展。

2、对区域主体功能的定位基本认可，但对规划如何落地心中无数。谷城县提出其农产品主产区定位不确切，猇亭则建议将其全境划定为省级层面重点开发区域，通山、通城因只有他们两县属省级层面“重点生态功能区”处于政策空白地带而颇觉尴尬。普遍反应的问题是主体功能明确，但次要的、附属功能或定位不明，或与目前其它规划相冲突。如何根据主体功能区规划对本地国土空间进行功能分区缺乏有效的手段和方法，尚未解决主体功能区如何落地的问题。部分县市反映应将主体功能明确到乡镇，赋予县级政府划出各乡镇非主体功能区域的范围的权力，能在不与省级主体功能区规划不冲突的前提下，划定域内非主体功能区 “红线”。

3、理念规划逐步调整到位，但鲜有具体实施推进方案。在颁布《湖北省主体功能区规划》和举办发改委主任培训班后，各地市都采取了相应举措，比如调整发展战略、修编发展规划等，但大都只落实到了口号中、规划上，和保康县一样制定全面、具体实施方案的县市少之又少，更多的县市在等省里的政策和安排，对推进工作思考不够，主动性不足。

4、主体功能逐渐凸显，但持续推进困难重重。各地都能按照主体功能的要求搞建设、谋发展，积极调整产业结构，加大生态环境保护力度，区域主体功能逐渐凸显。普遍反映遇到到了机制体制、规划、政策、资源环境等各个方面的问题，持续推进困难重重。

5、对省级推进主体功能区政策需求迫切，但政策关注面较窄。主体功能区实施分类管理的“9+1”政策，目前各地市关注的主要是财政、投资、土地和绩效评价政策，而对其它政策没有足够的重视，这为持续推进主体功能区建设埋下了隐患。

二、推进主体功能区建设需要解决的问题

1、推进主体功能区建设的机制体制不健全。目前对推进主体功能区建设的要求与县域经济考核指标有冲突，这点在重点生态功能区和禁止开发区表现得更为严重。上述两类区域的县市强烈要求取消对其GDP、投资和财政收入、外贸等指标的考核，或者干脆另设一套和主体功能区要求相对应的县域经济指标考核体系。此外，项目申报、用地指标、税收减免、产业补贴等审批通道并没有因为各地主体功能的不同而实行差异化管理。比如现有规定每县每年只能新增1家享受清洁能源产业补贴的企业，这就严重制约了利川等生态功能区风电等特色产业的发展。省、市、县三级政府的关系也应因主体功能不同而在有所不同，甚至同一类型的部门在不同主体功能区应有不同的权限，以适应主体功能区建设的需要。

2、限制开发区、禁止开发区财政转移支付缺口较大。限制开发区发展受到一定限制，需要从其他方面得到援助或补偿，以维持其发展。禁止开发区为了维护与提升其生态功能，经济等方面功能的开发空间被严格限制，得到的援助与补偿力度也应相对更大。目前此两类地区的财政转移支付力度较以前有较大幅度的增加，但仍远不足以填补财政缺口或弥补因“限制、禁止开发”丧失的潜在收益。生态受益地区和发展受限地区横向补偿机制没有建立起来，实际上县市也缺乏建立这些机制的手段。

3、投资、产业、土地等政策与推进主体功能区建设要求不配套。生态保护区域公共服务设施建设和生态环境保护投资力度不够，要求地方政府配套比例超出了地方财政承受能力，特色产业引导政策作用不明显;重点开发区域基础设施建设更多地还是在由县市地方政府承担，缺乏加强产业配套能力建设产业政策，建设用地靠用地规划分期分批调整，报批手续复杂，审批周期长，许多好项目因无用地指标无法落地;同一地市内县域之间的“飞地经济”发展较好，但不同地市之间的“飞地经济”因缺乏强有力的上级协调机构而运转不灵，优惠政策的享受和控制指标的划拨都存在诸多阻碍因素。

4、地方政府面临生态保护的压力非常大。这生态保护区通常是经济社会发展相对滞后的地区，人民群众脱贫致富的愿望非常强烈，但这个愿望的实现，大多是建立在牺牲生态环境的基础之上。比如五峰的高磷铁矿的开采，对其生态环境和公路造成了严重破坏，如不能通过财政转移支付让群众生活有明显改善，这样的破坏无疑将会屡禁不止。在重点生态功能区，1亩山林1年补助10元，而砍伐1棵大树可卖数百元，经济利益的驱使使地方政府对此类破坏生态环境的行为防不胜防。生态保护要求较高，投入大，周期长，而当地政府财政收入水平都不高，对于生态保护的投入更是心有余而力不足，这在丹江口库区因为是南水北调水源区而表现得更为突出。

此外，还有规划衔接问题、人才技术支撑问题、主体功能区项目实施督促检查问题、推进主体功能区建设专项工作经费问题都在调研中有所反映，这些问题的解决与否都将直接影响到主体功能区建设力度、速度和质量。

三、推进湖北主体功能区建设的建议

1、建立科学考核体系，强化考核结果应用。根据各地区不同的主体功能定位，推出不同类型的县域经济指标考核体系，把综合考核评价结果，作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。对主体主体功能区建设进度和质量也要进行监督考核，并将完成情况作为上级政府调整对该区域支持力度的重要指标。

2、完善财税制度，加大限制开发区、禁止开发区财政转移支付力度。按照基本公共服务均等化的原则，完善财政纵向、横向转移支付制度和对口援助机制，实现主体功能区基本公共服务均等化;营造与区域发挥主体功能相适应的财税政策环境，引导资源要素合理向目标功能区流动;弥补区域经济活动的外部性，建立生态环境补偿和生态产品购买机制，引导市场主体节约资源和重视环境保护。

3、完善其它相关政策措施，实行分类管理的区域政策。将政府预算内投资分为按主体功能区安排和按领域安排两个部分，实行二者相结合的政府投资政策，发挥政府引导民间投资的作用，促进民间投资为形成主体功能区的目标服务;推进产业结构优化升级，促进形成重点开发区千亿支柱产业和其它开发区绿色特色产业相互辉映的空间开发格局;完善各类主体功能区的土地利用总体规划，对不同主体功能区实行差别化的土地利用政策和土地供应计划管理办法;统筹城乡发展，落实支持和保护农业发展的政策，促进城乡经济社会发展一体化;通过选择合适的产业发展方向和经济活动强度，形成与主体功能相适应的人口数量和质量分布格局;以保持和改善环境质量、维护适宜人居的生态服务功能为目标，实行分类管理的环境保护政策;加强应对气候变化能力建设，着力改善气候环境条件。

4、做好规划修编衔接工作，强化规划的约束引领作用。维护主体功能区规划的战略性、基础性和约束性，做好其它规划中空间规划与主体功能区规划的衔接。各县市要制定主体功能区实施方案，开展主体功能区示范工程建设，引导各地特别是农产品主产区和重点生态功能区按照主体功能定位推进发展。深入开展培训，在全省掀起学习主体功能区规划的热潮。大力加强主体功能区宣传，通过多种方式宣传主体功能区战略的重大意义和主要内容，在全社会形成广泛共同，让人民群众都能积极参与到主体功能区建设中来。endprint