村庄治理的法律规制初论

吕红波

农村基层不仅仅是一个简单的地理概念，也是一个直接凸显国家权力与社会力量交互作用、既竞争又协作的空间场域。改革开放以来，我国农村基层治理中国家与社会的关系发生了巨大变化，反映出国家与社会关系从对立走向统一的发展趋势，即开始从“强国家—弱社会”向“强国家—强社会”转变。这种转变经验的启示在于：一是在我国基层治理中，应当一切从基层社会的实际情况出发，合理调适国家与社会的关系;二是在我国基层治理中，仍需要加强国家权力的主导作用;三是在我国基层治理中，应积极引导、培育和提高农村基层社会组织的自治能力和自治力量;四要在我国基层治理中，努力构建“强国家—强社会”的互强型国家与社会关系形态。这些启示对于推进我国农村基层治理工作，进一步促进农村经济社会又好又快发展具有重要意义①。

一、村庄治理的场域基础是基层治理

（一）基层治理的基本内涵。（1）基层涵义的语境解读。人们总是在不同的语境下使用基层这个概念以确定其具体的涵义。如基层政府之基层是一个政治学语境下的概念，在我国的宪政体制架构下，在农村它指代乡镇一级地方政府，在城市它指代区一级地方政府，在城市农村二元化体制格局下，它们都是我国的基层政府。如社会学语境下的基层则泛指作为社会组织体系最基本的单位，在农村它指代村庄②，在城市它指代社区。而王乐夫则认为，基层是指国家、社会管理体系中的最低层次。乡镇、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性，因而，理所当然均应属于基层的范畴。 基层之所以成为基层主要不在于管理权力相对小些， 而在于在各种治理体系中其特殊的地位以及由此而形成的与中上层性质上全然不同的治理模式。③（2）治理理论的经典概括。俞可平教授在《治理与善治》一书中提到“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”④这就是说，治理意味着：1）治理模式的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现;2）强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人的明确界限，并且更加强调国家与社会的依赖关系;3）把治理看成是一个上下互动的过程，强调管理对象的参与;4）强调管理方式和管理手段的多元化。⑤治理的目标是实现善治。（3）基层治理的基本内涵。基层治理，简单地说就是“对基层的治理”，它是中国地方治理的基础⑥。 在前述对基层边界界定的基础上，笔者认为基层治理是以乡镇、村或城市的邻里社区为基本范围，直接面对社会和居民，依靠治理机制，发挥各种社会力量，共同解决社会公共问题的活动。基层治理主体是与社会和居民最为接近的组织，包括基层政府组织（农村的乡镇政府、城市的区政府）;还包括村（居）民委员会、各种民间社会组织以及公民个体。基层治理的内容都是与人们日常生活直接且紧密相关的各项事务，突出表现为社会管理和公共服务。从治理对象范围来讲，农村基层治理和城镇基层治理是基层治理的两个传统部分⑦。

基于本文的主旨，即在社会管理创新语境下探讨基层治理，本文中基层的涵义是社会意义上的基层，就其具体指涉为政府以外的最基本的社会组织体，涵盖农村的村庄和城市的社区。在由我国具体国情决定的城乡二元体制下，作为城市基层的社区和作为农村基层的村庄的治理存在显然的差异性，而本文关注的视角是作为农村基层治理，着重于村庄这一级农村基层组织在基层治理中的法律规制问题。

二、村庄治理的基本路径是法律规制

（一）村庄治理的基本概况。（1）村庄治理的制度确立。20世纪80年代初期，广西河池地区的宜山、罗成两县的农民根据当地的实际需要，率先创建了农村基层群众性自治组织——村民委员会，开创了村民自治的先河。1982年宪法正式确立了村民委员会的法律地位，确认其为农村基层群众自治性组织。1987年，《村民委员会组织法》（试行）的颁布，标志着村民自治制度作为我国的一项基层民主政治制度在全国正式推广。1998年，九届全国人大常委会第五次会议出台了正式的《村民委员会组织法》，为全面推进村民自治提供了法律保障，这标志着我国村民自治制度作为我国农村基层治理的基本制度进入了一个新的发展阶段⑧。2010年《村民委员会组织法》进行修订，进一步完善了村民委员会成员的选举和罢免程序，充实了村民的选举委员会，明确了民主议事的制度，用法律把基层村民自治的实践形式固定下来⑨。（2）村庄治理的实际运作。从实践来看，作为农民群众的自治组织，也是农村基层基本的组织与管理制度，村民委员会已经在全国农村普遍建立起来。尤其值得关注和肯定的是，村级民主选举、民主决策、民主管理的制度日益规范，村级民主对农村基层党组织及基层政权组织的民主发展日益显现出积极的推动作用⑩。 纵观我国村民自治的进程，主要是民主意识的推行进程和自治方式的选择进程。从民主意识的推行来看，在农村实行以家庭联产承包责任制为主体的农村经济体制改革后，村民经济的独立客观上决定了他们必然要求拥有与之适应的政治权利，即要求拥有对 “当家人”的选择权和罢免权，对村内重大事务的决策参与权和管理权，对村务运行和村干部行为的监督权，从而对民主权利越来越重视，民主意识不断增强。村民委员会最初是自发形成，而后从宪法高度确立了其法律地位，并进一步在 《村民委员会组织法》中确立了权利内容。从自治方式的选择来看，把村民自治逐步纳入了治理视角。从治理的视角来研究村民自治，村民自治制度应该是一种民主化的村级治理制度，这种制度不同于政权意义上的民主制度，即村民自治是一种社会民主而非政治民主。按照 《村民委员会组织法》，村民自治的主体是全体村民，村民自治机关包括村民会议和村民委员会。其中，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作{11}。（3）村庄治理的制度要素。在治理视角下，村民自治作为一种民主化的村级治理制度，随经济的发展和社会的进步，治理理念、治理主体、治理结构和治理方式等方面都被赋予了新内涵。在治理理念上，村级治理模式中的治理就是确定权力行使、公共事务管理、村民话语权保障，以及在公共利益上作出决策的制度和程序的总和。村民自治的过程就是“参与、互动、合作、服务”等治理理念的融汇过程，自治不是单纯的具体管理，而应该是兼顾各方利益，统筹协调的宏观规划过程。在治理主体上，村级治理模式中的治理主体呈现出多元化特点。在 《村民委员组织法》中，确定了村民委员会作为基层群众性自治组织的法律地位，同时强调其根据需要可以设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。然而在农村中还存在大量的集体经济组織、公共服务组织以及村级群团组织等，在构建完整的村级治理模式中，政府应实现由包办到协办的角色转换，对非政府组织进行合理定位，明确相互之间的关系，为其独立运作创造良好的社会环境。在治理结构上，村民自治在农村要实现基层治理结构的创新应充分考虑到社会自身的自治性，即其自我调节、自我控制的功能。为此，围绕社会实现有效管理的目标，应把国家政权和村民自治看成两者的合作过程，要求两者共同承担责任。在农村基层协调权力与权利的关系，强调社会自治组织的协调与合作，客观上要求社会承担更多的自我管理任务。在治理方式上，社会治理体现的是一种善治的过程，政府和各种社会自治组织之间的关系应该是相互依赖的。对政府，应转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念; 并充分发挥党组织和人大、政协的整合作用，增强治理能力。对自治组织，应摆脱政府的主导，充分发挥应有的作用。同时，要用法律对其进行制约，提高自治与自律能力。{12}

（二）村庄治理的现实困境。（1）村庄治理的制度瓶颈。从历史的角度看，村民自治是在20 世纪末我国改革之初及人民公社解体的过程中形成的，具有鲜明的时代特征和制度特点：其一是“城乡分离”。改革之初的村民自治没有改变城乡二元化的组织与管理体制，事实上延续了这一体制;其二是“村社一体”。从实践来看，大多数村根据中央的规定，村的合作经济组织与村民委员会实行“两块牌子，一班人马，交叉任职”;其三是“组织封闭”。基于土地的集体所有及承包关系，农民归属于一定的“集体”，享有相应的权利。村委会组织及党支部组织也是在这种集体范围内组建起来的{13}。（2）村庄治理的组织缺陷{14}。单就村庄组织的结构特征来看，村级组织在村级治理过程中表现为：一是村级组织的单一集中和垄断结构特征，村民委员会和村党支部是正式的村庄权威组织，它不仅包揽了所有村务管理的内容，而且还要承担一些乡镇政府的延伸管理职能，并确保党的领导和政令的下达，村级组织权力向两委和书记主任集中的情况十分突出，权力的过度集中不利于村民民主权利的落实。在村民自治制度设计上，村民应该掌握着村级治理的所有权，但实际上村民委托给村庄精英特别是体制内精英行使，由此造成许多村庄的村民对村级治理的所有权在实际运作中被虚化，实际权力的运作主要受村庄精英的控制。二是村级组织虚设、重复等现象普遍存在，除了村两委之外，许多功能性村级组织依附或者附属于村两委，还有群众性组织如妇代会、共青团、民兵连和老人协会等也是如此，以至于所有这些村级组织都是在村党支部和村民委员会领导下的组织框架下展开的，形成一对多的、众星捧月的结构模型，缺乏各种村级组织的横向互动联合，影响了村级组织的互动决策效率和组织发育，单一组织结构也使得其他村级组织只是村民委员会的附庸，很难对其形成制度性的权力制衡。三是许多村庄内部出现两级甚至更多级代理机制，形成金字塔形的治理结构。目前村庄组织的架构中，在村民委员会之下還有村民小组，伴随着税费改革的进行，为了减少农村基层干部，在政府的推动下，村庄兼并普遍展开，村庄规模不断扩大使得直接民主更难以实现，行政村和自然村的两级代议制民主就成为村民自治管理决策的主要形式，这样在村级组织结构中，不仅在功能性组织结构上形成了单一垄断的组织架构，在村庄组织层次上也形成了科层制金字塔形的组织结构，这种组织结构特征也是造成村民自治难以真正实施的原因之一。四是多数村庄的村级组织决策机制单一化，利益群体和组织决策结构不重合，这就使得在行政村层面的决策失去根基和依据，影响决策的公正与效率。村民中的绝大多数都能比较清楚地判断自己的利益得失，因而大多是在约束条件下的理性的“经济人”，如果他们在一个公共事项中只看到自己的付出和可能承担的风险，却不能看到可以得到的利益，那就使村民对这个事项的参与大打折扣。五是行政村本身不一定就是一个合适的进行民主决策、监督和管理的载体，在村庄一级，不同的公共事务对应着不同的受益范围，我国村庄的村民从“家”出发，从里往外总体上分为三层同心圆：“邻里”或“村民小组”为最内层，自然村为中间层，行政村为最外层，当然，鉴于村庄的情况相差较大，有些村庄一个自然村就是一个村组或者一个行政村，我国“村的精神”{15}，或者村庄的内部规范，虽然经过集体化和基层民主化的冲击，仍然作为支离破碎的传统存续下来，而且主要是指自然村层面，而非行政村层面，因此，在进行村级公共事务决策中，由于受益群体的差异性，行政村本身不一定就是一个合适的进行民主决策、监督和管理的载体，村内事务应当根据其具体的事务类型和影响受益人群来决定以及其组织的范围、人员规模和组织决策管理形态，村级各种组织之间的关系，不应该通过行政命令和隶属的方式得到解决，而是应该通过竞争、合作、协商解决，或者通过冲突解决程序来化解矛盾，形成秩序。

三、完善我国村庄治理法律规制的思考

根据现行宪法的规定，乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域。“城市和农村按居民居住的地区设立的居民委员会或者村民委员会，是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”{16}这就在法律上确定了“乡政村治”的乡村治理新体制，“乡政村治”治理模式的核心是在坚持国家统一领导的同时，重视农民群众的参与，体现了国家与社会的分权原则{17}。“乡政村治”体制将国家的农村基层政权定在乡镇，在乡镇以下实行村民群众自治;将原来由国家包揽的农村基层公共事务管理权下放给农民，使农民群众在获得经济自主权的基础上拥有了政治自主权{18}。

（一）村民自治法律依据的确立。除了宪法，当代村庄治理制度确立的主要法律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》。在总结20多年村民自治实践的基础上，2010年10月第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《村委会组织法》进行修订，着眼于规范程序、完善制度，从村民委员会的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面进行了进一步细化完善，突出了法律的时代性、科学性和可操作性{19}。以宪法和村委会组织法为基础建构的村庄治理的基本框架有三个层面：一是形成了以村庄治理为中心的制度体系，包括村级组织建设制度、村干部选举制度、村务公开制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度、村经济事务自治制度以及村干部管理制度;二是确立了以村民自治为目标的制度取向，其实质和目标就是把村民组织起来，进行自我管理、自我教育、自我服务，做到自己的事自己做、大家的事大家办，共同办理好村级各项事务;三是体现了以民主为核心的制度理念，即实质围绕着“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的基调{20}。

（二）村民自治法律规范的完善。《村委会组织法》是规范我国村民自治的基本制度文本，从1987年制定《村委会组织法（试行）》到1998年制定《村委会组织法》再到2010年修订《村委会组织法》，彰显的是村民自治制度的不断完善。从规范文本的角度分析，表现如下：一是村民自治内容更加丰富，1998年制定及2010年修订《村委会组织法》都明确提出村民自治“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四大方面，而且村民自治内容逐步由原则到具体，以民主选举为例，2010年修订《村委会组织法》用单独一章共计10条23款1500余字的篇幅对村委会选举进行规范;再以“后三个民主”为例，2010年修订后用两章的篇幅共计16条35款对村民自治在民主选举后的三个民主的相关规定加以具体化，增加了监督机构、村务档案、村民委员会成员任期和离任审计等诸多方面的内容;还有就是一些村民自治的内容从模糊到明确，如村民对村民委员会成员的罢免权，2010年修订后规定，“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由，被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。”二是村民自治运行程序逐步规范，《村委会组织法（试行）》重视对村民自治实体内容的规定，而对相关程序的规定却显得严重不足，但在1998年制定及2010年修订《村委会组织法》后，这一状况则得到及极大改善，上述对村委会成员的罢免程序即为有力佐证。三是村民自治的组织结构逐步完善，村民委员会是村民自治的一个重要组织载体，但不是也不可能是唯一的组织载体，《村委会组织法（试行）》明确了村委会和村民会议及其关系，1998年制定《村委会组织法》肯定了村民代表会议这一组织形式，2010年修订《村委会组织法》又设立村务监督委员会这一机构。四是村民自治权利保障逐渐强化，从立法主旨看，《村委会组织法》就是保障村民行使自治权利的，但如何保证《村委会组织法》自身的落实，如何保证法律所确定的民主选举、民主决策、民主管理与民主监督权利，比较具体的保障措施是逐步明确和逐步强化的。《村委会组织法（试行）》的保障条款很薄弱，并没有具体的权利救济条款，1998年制定《村委会组织法》后明显改观，明确授予地方各级人大主要是乡级人大和乡级人民政府的保障职责，2010年修订《村委会组织法》更是规范了村民的司法救济权利，这一路径显示出村民自治权利的保障性规定呈现越来强化的趋势。

（三）村民自治法律规范的缺憾。总体言之，现行《村委会组织法》有很大的进步，明显有助于基层自治制度的运行实施。但同时也要看到，受人们的认识程度、制度实践开展程度、社会利益结构变化程度以及旧有制度惯性作用等的影响，制度质量的提高或者说制度文本的改善一般都要历经一个过程，或者说表现出一个不断发现制度本身的问题与漏洞又不断加以解决规范的逐步的过程。因此，即便是修正后的《村委会组织法》仍然存在有待进一步完善的地方。首先，《村委会组织法》在一些关键性问题上还是存在太多的原则性、应然性的规定，而如何把这些原则性内容落到实处的具体的可操作性规定还是有些不足，如乡镇政府与村委会的关系——乡镇政府对村委会的指导、支持和帮助关系;村委会对乡镇政府的协助关系，但对于哪些事项属于自治事务，当乡镇干预了村民自治时，村民自治组织该怎样提出权利主张，乡镇应负什么责任等，都没有明确的规定。其次，《村委会组织法》虽然在很大程度山弥补了过去法律文本在“民主选举”与“民主决策、民主管理、民主监督”规范方面存在的畸轻畸重的现象，但在一些具体条款内容的规定上还是有些不足。一是内容规定不大严谨，如前述16条规定的罢免村委会成员的程序，问题在于罢免要求向谁提出？或者说谁来受理？罢免会议谁来组织？这些不明确，罢免很可能就无法进行。二是个别条款之间存在矛盾冲突，如13条第二款第三项关于选民登记的规定，“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”应当列入参加选举的村民名单进行登记。这实际上赋予了不是村民的选举权与被选举权，但这与第38条“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织”的规定矛盾沖突。三是条款内容之间有些杂乱。再次，《村委会组织法》的保障实施机制单一和残缺。单一表现在村民自治权利的救济渠道狭窄。《村委会组织法》仅把村民自治权的救济机制界定在群众举报、县乡政府及有关部门的调查处理之内。而实际上由于现有的法律体系内还没有把村民自治权利明确纳入到司法保障范围，所以“依法处理”、“依法承担责任”很难落到实处。残缺则表现在《村委会组织法》注重规定乡村组织尤其是村民委员会应当做什么，但在许多地方没有明确地规定做或不做什么将受到何种奖励或惩罚，或者说对公共权力组织及村干部的行为过错，缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定，造成行为模式与行为预期的脱节。

（四）村庄治理法律规制的完善路径。从制度设计和村民自治实践看，村民自治在很大程度上成为完成本应由各级政府承担的各种行政性事务的一种村庄治理方式，突出表现在尽管《宪法》对村民委员会这一村民自治组织的职能界定是突出其自治方面的，但《村委会组织法》和各省出台的实施办法对村委会职能进行扩展细化，其行政化功能膨胀，对自治功能形成严重挤压，此结果既有城乡二元分治政策惯性的影响，也与单纯以工具理性看待村民自治分不开。在创新社会管理的宏观视域下，基层治理的法治化是我们要坚持的路径，以此为为依归，作为村庄治理的基本方式的村民自治首先要完善村民自治制度的文本体系，实现对村民委员会职能的准确定位、加强制度文本之间的体系统一并强化制度的约束力。 基于现行《村委会组织法》的不足之处，甚至有提出以《村民自治法》代替《村委会组织法》，把村民自治本身作为法律的核心，村民委员会只是被授权管理村务的组织，以此来保证自治规范的合法性和逻辑整合性，以自治权为核心、以村民和村民会议为中心理顺和重塑村内组织之间的关系。其次，在进一步完善村民自治民主选举的基础上，突出抓好民主监督这一重点环节。实现这一村民自治中心回归的途径主要有两个：一是探索简单、务实的民主监督形式;二是切实保障村民的民主监督权利。再次要做到建立健全村民自治制度运行的物质基础和全方位改善乡村社会人文环境，加强村民自治制度与农村各项制度的衔接与互动。

回应农村社会发展的新要求，创新农村基层社会管理方式，已经成为当前地方政府必须要面临的一个重要课题。而实践中的村民自治制度在要求村民群众实施自我管理的同时，实行自我教育和自我服务，这就意味着农村基层管理创新也都是借助于基层组织来实现，即通过落实村民自治权对基层社会管理进行重构和创新。总之，村民自治作为一种来自农村内生型的治理机制，将在未来的农村社会基层治理中继续彰显着它不可替代的价值。

注释：

① 参见杨弘、胡永保：《建国以来我国农村基层治理中国家与社会关系的演变及启示》，载《理论学刊》，2012年第7期。

② 作为我国农村组织体系的最基本单位，有些地方称为某某村，有些地方称为某某庄，还有些地方称为某某屯，本文为行文方便，称为村庄。

③ 王乐夫：《中国基层纵横涵义与基层管理制度类型浅析》，载《中山大学学报》，2002年第1期。

④ 俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第4页。

⑤ 王浦劬、燕继荣：《政治学原理》，中央广播电视大学出版社2004年版，第164-165页。

⑥ 钱玉英：《城镇化背景下的基层治理：中国的问题与出路》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》，2008年第5期。

⑦ 程又中、张勇：《城乡基层治理：使之走出困境的政府责任》，载《社会主义研究》，2009年第4期。

⑧ 刘学民：《论新时期我国农村基层治理的新趋向》，载《中州学刊》，2010年第3期。

⑨ 唐文娟：《民主化村级治理模式初探——以成都市农村基层治理中的村民议事会为切入点》，载《前沿》，2012年第18期。

⑩ 项继权：《农村基层治理在此走到变革关口》，载《人民论坛》，2009年第5期。

{11} 唐文娟：《民主化村级治理模式初探——以成都市农村基层治理中的村民议事会为切入点》，载《前沿》，2012年第18期。

{12} 唐文娟：《民主化村级治理模式初探--以成都市农村基层治理中的村民议事会为切入点》，载《前沿》，2012年第18期

{13} 项继权：《农村基层治理在此走到变革关口》，载《人民论坛》，2009年第5期。

{14} 参见冯兴元等著：《中国的村级组织与村庄治理》，中国社会科学出版社2009年版，第225页-238页。

{15} 所谓“村的精神”，是指决定人们行动方向的行动规范，这种行动规范是在过去人们的生活蓄积基础之上产生的。参见鸟越皓之《日本社会论：家与村的社会学》，社会科学文献出版社2006年版，第86-87页。转引自冯兴元等著：《中国的村级组织与村庄治理》，中国社会科学出版社2009年版，第237页。

{16} 参见《中华人民共和国宪法》第一百一十一条第一款。

{17} 徐勇著：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第32页。

{18} 周挺著：《乡村治理与农村基层党组织建设》，知识产权出版社2013年版，第7页。

{19} 周挺著：《乡村治理与农村基层党组织建设》，知识产权出版社2013年版，第9页。

{20} 参见周挺著：《乡村治理与农村基层党组织建设》，知识产权出版社2013年版，第10页。