河南发展航空经济的效应、目标和政策措施

郝爱民

2013年3月7日，国务院正式批复了《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013—2025年）》，标志着河南航空经济的发展进入了新的阶段，西方学者如John Kasarda（1998，2001［1］）、Testa等（1992）［2］、Michel Van Wijk（2008）［3］对航空经济研究多使用微观分析工具，对产业在机场附近聚集和空港大都市土地利用管理、行政管理模式研究较为透彻。国内对航空经济研究如曹允春［4］为代表的一些学者如李建（2005）［5］、张军扩等（2008）［6］多是对国外航空经济的介绍和关于航空经济的定义、产业类型和机场规划方面的研究，对航空经济形成与演化的政策动力机制研究还不充分，从整个经济增长入手，将航空经济作为区域经济增长极，研究发展航空经济的效应、航空经济发展的目标体系，并探讨基于目标的航空经济发展的系统政策支持的研究尚不多见。因此，明晰河南发展航空经济目标的制定，寻找河南发展航空经济路径选择的政策支持因素和可行的具体方案，为相关部门目标制定政策提供科学的决策依据，促进河南航空经济与区域经济的融合快速发展就成为本文研究的重点内容。

一、河南发展航空经济的效应

（一）区域经济发展的极化效应

各国历史发展和理论研究表明，航空经济的发展，可以用吸引航空货运的方式来引领的现代产业基地和对外开放门户，能够通过促进高端制造业、现代服务业加速集聚，扩大就业规模，进而吸引人口加快转移，培育形成航空城，实现航空运输与产业、城市发展、人口集聚的有机衔接和良性互动，进而促进中心城市核心竞争力的增强，加强其对整个区域经济引领带动作用，形成最具活力的发展区域和带动区域发展的强大引擎。

（二）资源要素配置的全球化效应

河南目前已经进入工业化中期， 根据目前河南经济的实际发展阶段、资源和环境约束条件、社会发展程度，建设郑州航空港区，能充分发挥航空最便捷的通道作用，使国内产业转移，使之融入全球产业链和产业分工体系，吸引人流、物流、资金流、信息流在实验区集聚，在更广领域、更高层次上参与全球经济合作，形成中原经济区和内陆地区的开放新高地，提升对外开放水平。进而立足于在全球配置物流、资金流、技术流、信息流等优势资源，成为国家和区域经济增长的“发动机”。

（三）产业升级的引领效应

近年来，世界范围内产业结构调整加快，区域经济竞争日趋激烈，产品生命周期不断缩短，像电子、信息、生物、新材料、医药、精密仪器等一大批高附加值的新兴产业对航空运输具有很强的依赖性。发展航空经济不仅仅给机场带来客货流，更直接连接着区域产业链，吸引或汇集一系列高科技产业、信息产业、现代制造业和现代服务业，通过与多种产业有机结合，依托航空物流而集聚的电子信息、精密制造、光学材料等产业加速向河南转移，形成高端制造业和现代服务业的一个重要集聚区，带动产业转型升级，加快实现经济发展方式转变。

（四）政府职能转变的助推效应

促进航空经济的发展需要科学合理的政策环境和得力有效的措施。从国际上来看，20世纪70年代末欧美发达国家推行的“放松管制”政策，大大促进了这些国家和地区的国内航空经济的发展。由于我国现行制度与国际通行标准的不匹配，就需要深化行政管理体制改革，改革创新政府管理模式，按照国际化、法制化的要求，积极探索建立与国际高标准投资和国际贸易体系相适应的行政管理体系，加快政府职能的转变。

（五）绿色智慧航空都市的新四化协调发展示范效应

城市空间是产业发展的重要载体，合理的城市空间结构和产业布局，是新四化协调健康发展的保障。新型城镇化强调人的城镇化，绿色经济发展是未来趋势，航空经济作为城市绿色经济的重要组成部分，其绿色、智慧都市的发展模式，不仅代表着生态，更有低碳、环保、节能的区域可持续发展理念，而且作为高端服务的载体和未来时代的重要标志的航空都市建设无疑可为如何实现新四化协调发展提供有益的借鉴。

二、河南航空经济发展目标及指标体系的确定

（一）河南航空经济发展目标的确定

以郑州航空港综合实验区建设为标志的河南航空经济发展目标，规定了在一定时期内实验区在经济、社会、环境等方面发展努力方向与预期水平，实验区的建设和各种制度保障就是实现目标的路径与方法。河南省在制定航空经济发展目标时，要着眼于人口、资源、环境现状以及经济社会发展的长远目标，建立全面、协调的反映可持续发展物质文明、政治文明、精神文明的科学目标体系。综合而言，确定航空经济目标应基于以下基本思想：

1.结合国家经济发展战略和规划要求以及中原经济区经济发展目标。航空经济发展目标一方面要反映实验区全面发展的要求，必须进一步明确河南航空经济发展的方向及可能达到的水平，从而确定出资源约束下航空经济发展的基本目标框架。另一方面，航空港综合实验区的目标应有助于整个中原经济区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设的全面推进。

2.要客观评价航空经济发展的条件。郑州航空港综合实验区发展目标的确定要充分考虑河南经济、社会发展水平、资源和环境禀赋，准确分析新郑机场发展现状水平和在全国发展中的地位和作用，以明确航空经济发展的地位、作用及目标起点，制定切合实际的发展目标。

3.重点体现航空经济特点，发展目标要体现提升航空经济的开放和创新驱动引领效应。发展航空经济，除努力提高自然资源的利用效率外，航空经济的发展方式还要有利于资本和人力资源等要素资源配置效率，体现航空经济发展对河南乃至整个中原经济区的开放和创新引领效应，目标要体现提升航空经济对区域经济的扩散效应和溢出效应。

4.坚持可持续发展的方向，反映协调发展的要求。航空港综合实验区建设和整个郑州大都市建设的各个方面是一个有机的整体，只有协调各方面的发展，才能保证现代化的持续推进。一是郑州航空实验区经济与社会、经济与自然的协调发展。创造持久富裕、舒适、优美、和谐的绿色低碳航空都市。二是郑州航空实验区与郑州老区的关系协调。郑州老城区是构建郑州航空大都市的动力源，其功能作用直接影响和决定着航空大都市引领性、创新性的特点。要进一步拓展郑州航空大都市区的商务中心、研发机构、产业园区以及主题公园等新型城市功能空间，并在城市空间布局中占据主导地位，建立起符合可持续发展要求的城市空间格局。

基于以上思路，结合《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013—2025年）》提出的要求，本文认为，河南航空经济发展的目标应定位为近期以建成郑州机场为核心的辐射全球的综合性大型交通枢纽为基础；中期形成国际航空货运集散中心建成为标志，现代生产性服务业集聚区为代表的创新驱动、高端引领、国际合作的产业发展格局；远期以宜居、生态、绿色、环保等为一体的国际化的航空大都市建成为标志；最终成为引领中原经济区发展、辐射全国、连通世界的内陆开放高地。

（二）河南航空经济发展目标指标体系的构建

具体而言，为了体现了航空实验区经济、社会、公共服务和生态环境协调发展的思想，本文主要从定性和定量两方面将航空经济发展目标体系确定为经济发展子目标、社会发展子目标、开放平台建设子目标和生态环境协调发展子目标四个二级目标（见表1）。

其中，航空实验区经济发展目标B1着重体现实验区作为中原经济区核心增长极这一目标要求，包括经济总量目标C1、经济结构目标C2、经济增长和效益目标C3三个三级目标。社会发展目标B2着重体现实验区国际航空货运集散中心地位和立体交通枢纽的形成，包括基础设施目标C4、人口发展目标C5、公共服务满意度目标C6。实验区基本开放平台建设目标B3着重体现实验区在打造内陆开放高地中，国际化程度、体制机制等与沿海发达地区全面对接水平，这部分目标设计为定量和定性指标，包括国际化程度C7与政府服务效率满意度C8。生态环境是支持航空经济和社会可持续发展的重要保障。资源与环境发展目标B4着重体现实验区人居环境、资源利用效率、生态环境、节能减排效果，包括资源利用目标C9、环境保护目标C10两个三级层次。

为了进一步体现目标的实用性，本文在10个三级目标体系下均给出了相应的具体指标体系，指标体系共包括定量指标23个，定性目标3个。另外，为结合《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013—2025年）》对航空港综合实验区要求，结合郑州航空港发展资源禀赋及2013年相关数据，同时在参考了国内外航空经济区有关目标体系的目标值的基础上，我们给出了各目标2017年及2025年的预测值。（其中以2017年目标为阶段性目标，2025年为长期目标）。结合选择有统计信息且出现频度高的目标构成文中的目标体系（见表1）。

三、河南实现航空经济发展目标需要实施的四大战略

从发达国家航空经济发展的成功经验来看，无论是美洲孟菲斯的物流型航空发展模式还是中东迪拜的商务贸易型航空发展模式以及韩国仁川国际客运及货运的航空枢纽模式，都制定有清晰的发展战略，通过规划引导、提升航空都市建设的内涵，整体而言，河南要实现航空经济发展目标需要结合自身资源禀赋实施以下四大战略：

（一）创新政府行政管理职能和方式，建立高效服务型政府的战略

发展航空经济，河南需要有效的利用国内和国外两种资源，加快融入全球产业链，这迫切需要我们转变政府职能，河南省经济由于外向程度较低，相当一部分经济制度、体系、规则与发达国家在一致性方面有很大差距，市场深度开放承受力较弱，导致在区域经济合作中延伸至新的领域有困难，在工业化、信息化、城市化、市场化、国际化深入发展的条件下，实验区建设承担着河南社会转型、经济转轨、方式转变等多重实验任务，需要省内部门下决心做很大的利益让渡或体制改革。充分利用实验区先行先试的政策优势，规范政府行为，建设法治政府和服务型政府，为试验区建设营造良好的营商环境。

（二）完善的高度集成的交通大枢纽建设战略

在国内外临空经济区的形成和发展过程中，航空物流的发展起着引擎作用。机场最主要的资源包括两个方面：提供快速安全的交通方式，遍布全球的航线网络。时间和速度是决定成败的关键。时间就是金钱，速度决定生存。航空实验区不在于地理上的大小，而在于它连通的时间和成本，可以以最短的时间完成多远的距离连通，才是航空实验区建设的一个关键，地面交通运输中心与机场实现无缝对接，快速与灵活是这个区域能够成功的一个竞争优势所在。便捷的立体化交通是解决郑州高新技术产业布局地理位置约束的基本条件，新兴产业发展的特点要求加快高度集成的交通大枢纽建设战略实施，这对树立郑州的比较优势具有支撑性作用。必须按照高度集成的交通大枢纽建设战略，推进大型航空枢纽建设，强化陆空交通衔接，构建设施先进、网络完善、支撑有力、运行高效的航空货运集疏系统，为航空大都市的建设打下基础。

表1 航空实验区经济发展目标指标体系及预测值

（三）以提升战略性新兴产业竞争力为重点的产业创新驱动战略

发展经济学研究和国际经验表明，随着工业化继续深化，资源和生产要素大规模地由传统制造业向新兴技术产业转移，再向现代服务产业转移。实验区要成为中原经济区发展的龙头，成为带动郑州走向国际、走向世界的平台就必须充分发挥空港经济的高端性和外向型特征，实验区只有提升战略性新兴产业竞争力，才有持久的增长动力，实验区内新兴产业的快速健康发展需要当政府以前瞻性的眼光制定切实可行的扶持和培育规划来确定地方经济发展的产业支撑体系，应根据不同产业的特性，重点在研发设计、规模经济、精密制造、供应链、品牌和营销渠道等方面下工夫，以创新驱动战略提升战略性新兴产业竞争力。

（四）以促进节能减排增效和生态环境保护为重点的可持续发展战略

航空实验区建设最终将以国际化的航空大都市建成为标志，这就要求我们在建设实验区的过程当中，注意和国际接轨，以科学的可持续绿色发展观为统领，大力推行环境友好型、资源节约型都市建设，把环境保护目标纳入经济社会发展规划目标计划，实施统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的协调发展，构建起人与自然和谐相处的可持续发展战略。

四、河南航空经济发展存在的问题

（一）河南省各级政府服务能力尚待提高。

1.河南省相当一部分经济制度、体系、规则与发达国家在一致性方面有很大差距，市场深度开放承受力较弱。由于经济外向程度较低，河南省在区域经济合作中延伸至新的领域有困难，在工业化、信息化、城市化、市场化、国际化深入发展的条件下，实验区建设承担着河南社会转型、经济转轨、方式转变等多重实验任务，需要省内部门下决心做很大的利益让渡或体制改革。

2.发展航空经济的政策政出多门，统筹协调性不够，出台政策的针对性和可操作性不强，影响政策实施效果。发展航空经济的政策是着眼于整个社会系统的一个多层次完整体系，需要多个方面相关政策的相互协调、配套，以及相关法规与政策之间的相互配合，才能发挥应有的效应。目前河南包括科技厅、商务厅等10多个厅局密集出台实施的一系列政策，看似面面俱到，但由于政出多门，政策的协调性还远远不够。

（二）郑州航空港建设面临的竞争形势异常激烈，空港实验区基础设施建设效率要再提高

1.河南航空经济发展面临的竞争形势异常激烈。近年来，国内各省区纷纷采取强有力的措施，加大力度发展民航业，成都、武汉、西安等地争相提出打造“第四大航空枢纽”的目标，湖南也在积极谋划把长沙机场建成国内大型航空枢纽，截至2013年6月，我国共有57个城市依托50个机场，规划了58个航空经济区。郑州空港实验区面临的竞争形势异常激烈。郑州虽然抢先拿到了国家级实验区的牌子，但并不意味着必然会成为国家级航空枢纽。

2.郑州航空港经济综合实验区建设效率要进一步提高。当前河南航空经济发展的首要任务就是提高实验区基础设施速度和效率，一个地方的交通基础集疏能力、产业配套能力、政府平台服务能力决定着企业生产经营的速度和效率，体现一个地方的竞争力，这些软硬环境都需要我们加速打造。

（三）空港核心产业集群尚未形成

1.郑州的总体航空相关产业基础较为薄弱。与其他同地位的中心城市比较来看，郑州自身所拥有的经济规模以及经济实力有很多不足之处，重点表现在第三产业上面，郑州的第三产业如金融业、物流业、电子信息行业基本上还是处于发展阶段，所以没办法适应航空大都市所应该具备的城市竞争要求。同时作为老底子的工业产业来说，郑州总体的工业还是以加工业为主，自身蕴含的技术含量不是很高。所以工业方面还是很薄弱，这些就是郑州建设航空大都市的不足点，也是需要改进的地方。

2.影响航空物流业、高端制造业和现代服务业三大主导产业的一些基础问题亟待破解。由于河南对外贸易依存度低，货物贸易流量小，不仅影响基于多枢纽的物流链价值的提升，更影响了郑州现代物流业、商贸业的跨越发展，产业发展中航空物流的货源保证问题，航空运输与高铁的竞合问题，物流园建设“六统一”问题，本土物流企业无竞争力问题，产业支撑乏力问题，商贸服务落后内陆不开放问题，服务业基础弱问题等亟待解决。

（四）发展航空经济的项目谋划层次和人才支持尚待提升

1.实验区发展的前瞻性研究尚待深入，项目谋划层次和运作能力尚待提升。与发达国家相比，我们对实验区发展的前瞻性研究不足，项目谋划层次不高，项目运作能力不强；尚未形成完备的产业体系，尚未建立起技术创新集群，缺少国际级的高端企业群体；领导方式和方法过于传统，观念还比较落后，管理水平亟待进一步提高。规划编制专业技术力量不足，技术水平参差不齐，在贯彻国家和自治区有关标准规范和了解掌握本地现实状况等方面存在较大差异，规划理念、编制方法和内容深度有待改进和提高。突出表现在：基础建设规模、成本与预测值是否合适问题；跑道数量问题；机场如何定位问题（经营型还是管理型问题）；高铁站位置选择问题等；路网建设无缝对接问题；机场与老城区问题在规划中未明显体现；由于实验区发展规划编制未完全调整到位，工程建设又要求同步推进，造成上下对接的时间差异和内容衔接的缺陷，存在“规划跟着建设走”的情况，存在着较大的二次规划和二次建设风险，造成资源浪费现象。

2.发展航空经济急需的高端人才匮乏。河南省是人力资源大省，但高层次人才十分稀缺，吸引和留住人才的能力不强，“百千万人才工程”国家级人选59人，仅占全国国家级人选的1.78%，尤其是各类发展航空经济的专门人才短缺，特别是高层次、复合型、职业化、国际化人才严重匮乏，成为制约河南航空经济发展的突出矛盾。

五、围绕目标体系，加快河南发展航空经济政策措施研究

（一）充分利用先行先试政策，为实验区的建设提供良好的制度环境助推器

1.加快部门协调机制建设，深化行政管理体制改革。以政府职能的转变作为政府要素平台建设重点工作，恰当处理行政区和功能区的关系，加强管委会的组织领导职能，积极推进实验区建设各部门间分工协调配合机制建设。探索建立省、市各部门与实验区条块互补、职能整合的工作机制，明确各部门分工，避免政出多头和互相推诿。一是建立职责争议协商协调裁决机制。对部门职责分工存在不明晰、有交叉、空缺等情形的事项，明确部门主动协商程序、职责争议协调裁决程序，解决部门间职责不清和职责分工争议问题。二是规范部门职责分工协调配合机制形式。完善高层决策会议、部门联席会议制度工作规则，健全主要部门牵头机制，树立“协调责任方即为协调权威方”理念，赋予牵头部门一定的权力，确保牵头部门发挥牵头作用，促进协调事项的落实，解决办理程序不明、配套协调机制不顺、管理服务职能不到位等问题。

2.以强化制度创新和优惠宽松的政策为引领，大力建设内陆开放高地。从国际上来看，欧美发达国家推行的“放松管制”政策，大大促进了这些国家和地区的国内航空经济发展。河南发展航空经济应逐步理顺实验区建设项目行政审批体制，在完善提升推进机制、行政管理、政策措施等方面积极探索，围绕大枢纽、大产业、大都市与综合保障四个方面，在改革创新中强化执行力，构架国家、省、市、区四级政策体系，构建“小政府、大服务”的法治服务型管理体制，为实验区的发展提供优良的政府性服务。

（二）加快以航空港为主体的综合交通枢纽基本建设

1.进一步争取中央政府财政支持，促进航空港基础设施建设。实验区的建设要按照统筹规划、合理布局、适度超前的原则，进一步争取中央政府的财政转移支付和预算内专项资金的支持，力度，促进高度集成和协调化的综合交通枢纽体系建设，以机场为中心，确保机场二期工程建设主体完工，抓紧推进陆空衔接的交通路网建设，实现客运“零距离换乘”和货运“无缝衔接”。

2.建立多层次的政府和市场投融资体系。投资是决定航空实验区能否成功运作的重要因素，投资政策要坚持政府主导与市场化运作相结合，既注重政府投融资平台的种子资本作用，又重视民间资本引导和体制机制创新，要积极引导境内外战略投资者和财务投资者参与政府各类投融资平台建设，大幅提升实验区资金保障能力。

（三）以培育和完善优势航空产业集群的产业政策为核心，促进产业创新平台建设

本文认为，实现这一目标有三个主要手段：

1.统一规划工业园区产业布局和发展重点，促进航空相关产业集群的形成。按照主体功能区的定位，实行差别化的土地利用政策。各类产业园区要根据自身条件和产业规划目标，要更多地考虑园区内企业的成长性和二次成长培育，促使试验区建设从投资驱动转向创新驱动。强调链式招商，强力推进和落实“大招商”重点项目签约落地，借助龙头企业的声誉促进园区聚集机制的形成。

2.以系列的科技创新政策为支持，为企业营造良好的创新环境。发展航空经济的政策支持体系应以强化航空经济区内企业的创新能力的鼓励创新政策为核心，加快构筑基础性、共用性的技术平台，增加政府在共性技术领域的资金投入，强化政府整合科技资源和组织重大科技攻关项目的作用。支持实验区加快自主创新体系建设，是引导企业增强创新意识和科技意识，积极参与产学研活动，引进先进技术和科技人才，不断增强企业的技术创新能力，提高企业产品的科技含量。对引进先进技术，进行自主创新，加强品牌建设的要给予政策支持和奖励。形成以企业为主体、以市场为导向的技术创新体系。

3.以优惠税收和产业指导政策为导向，重点发展科技含量高和劳动生产率高的现代服务业。以优惠税收和产业指导政策为导向，依靠技术进步促进以现代国际航空物流为代表现代服务业的发展，使之成为促进港区经济增长和结构优化的主要推动力，以技术创新与管理创新为核心，从而使现代服务业尤其是生产性服务业和现代制造业相结合，使港区新兴产业生产率得到迅速提高，同时管理能力和劳动者素质得到迅速提升，成为实验区长期稳定增长的不竭动力。

（四）重视航空经济发展的生态和人文环境建设

重点目标分解突出“活力港区”、“幸福港区”、“美丽港区”三个港区主题，彰显特色亮点。突出发展活力，强化社会保障体系建设和社会事业发展，改善人居环境。

1.以差别化生态环境政策指引航空大都市建设，坚持高规格、高标准有序推进。根据建设郑州绿色智慧航空都市的定位和环境容量，实行差别化的生态环境政策，深化生态文明制度创新，加强区域环境影响评价，重点开发区域要大幅度降低排放强度，做到增产减污，着力打造“美丽航空都市”、“智慧港区”，把郑州航空港区建设成为山水融合、森林环抱，彰显现代文明与中原历史文明相辉映的绿色都市。

2.加强发展航空经济的人文环境建设。郑州航空大都市建设需要航空制造、航空服务等高级人才。政府应制定相关人才政策，确保能引进人才和留住人才，充分发挥高端人才在郑州航空经济示范区建设中的保障作用，一方面是培养人才，根据航空港区经济发展不同阶段的人才需求，有针对性地培养人才。这就要与省内高校、职业院校、技工学校结合，打造人才梯队。同时，借用有优势的省外高校资源，来培养急需紧缺的人才。另一方面就是吸引人才。这个主要指高端人才。进一步加大资金投入，完善政策激励机制，打造有影响力的海外人才引进品牌，积极引进高端创新型人才，支持实验区建设海外高层次人才创新创业基地，对引进的院士和“千人计划”、“百人计划”人才等高层次科技人才及其团队优先立项建设省级研发中心，对其申报科技创新项目优先予以支持。

［1］ John D.Kasarda.From Airport City to Aerotropolis［J］.Airport World，Vol.6，Issue 4，2001.

［2］Testa，William A.Job Flight and the Airline Industry：The Economic Impact of Airport on Chicago and other Metro Areas.Federal Reserve Bank of Chicago，January 1992.

［3］Michel Van Wijk． Development of Airport Region：Varieties of Institutions in schiphol and Frankfurt.Airport Development，2008.

［4］曹允春，谷芸芸，席艳荣.中国临空经济发展现状与趋势［J］.经济问题探索，2006，（12）：4—8.

［5］李建.航空经济发展的若干问题探讨与对策建议［J］.科技进步与对策，2005，（9）：188—189.

［6］张军扩，侯永志，高世楫，等.临空经济发展的战略与对策——以首都国际机场为例［M］.北京：经济科学出版社，2008.

［7］国务院发展研究中心课题组.加快转变经济发展方式的目标要求和战略举措［J］.理论学刊，2010，（5）：41—44.

［8］杨青，李珏，陈志刚.武汉市经济社会发展“十一五”规划的目标体系研究［J］.统计与决策，2005，（13）：94—95.