缅甸的政治改革进程停滞了吗？

郭继光

2011年缅甸开始政治转型和民主改革以来，已经在政治、经济和社会等领域取得长足进步。缅甸的政治转型引发了广泛的国际关注。但是近两年来，缅甸的政治转型似乎放慢了步伐，缅甸最著名的民主派人士昂山素季甚至认为缅甸的改革已经停滞。那么，该如何看待当前缅甸的政治转型？

缅甸的政治改革不仅是政治制度的重构和调整，更是各种政治力量之间的权力博弈。距离2015年大选还有不到一年的时间，缅甸政局处于非常关键的时期，各种政治势力和利益团体异常活跃。各政治力量都开始为大选筹划和布局，围绕着大选的博弈也越来越激烈，竞争也越来越白热化。本文通过分析2015年大选前缅甸三大主要政治力量：军人集团、民主势力和少数民族地方武装之间的权力博弈与重构来考察缅甸当前的政治改革进程和政治生态。

军人集团仍控制着缅甸改革的节奏

2003年，缅甸军人政府提出“七步民主路线图”计划，开始有步骤地推进民主化进程。2008年5月，缅甸通过了新宪法。2010年11月7日，缅甸举行了20年来首次多党制全国大选，开始从军人政府向民选政府转型。2011年3月，吴登盛被缅甸联邦议会选为总统，组成了新的文官政府，并进行了一系列的政治经济改革。1988年以来的军人执政告一段落。

目前来看，虽然表面上军人集团不再亲自执政，其势力较以前有所削弱，但其实仍然在背后牢牢控制着权力，决定着未来缅甸政局的发展方向。首先，在政府层面，获得2010年大选胜利的缅甸第一大党——联邦巩固与发展党（简称“巩发党”）的前身是军人集团的外围组织——联邦巩固与发展协会，其精英与骨干多为退役将领，与军人集团保持着千丝万缕的联系。吴登盛曾是缅甸军政府第四号人物，在大选前刚刚辞去军职。而且在政府任命的各部长中，现役和退役将领超过了70%。尽管吴登盛后来逐步对政府人事进行了调整，但是具有军人背景的高级官员仍然占据多数。

其次，在议会层面，军人集团长期支持的巩发党获得联邦议会（人民院和民族院）四分之三以上的选票，获得259个人民院席位，129个民族院席位，495个省邦议会席位。另外，2008年宪法规定两院中军队代表的人数，民族院中军队代表共计56名，人民院军队代表不多于110名。因此，加上这25%左右的固定军人席位，军人集团实际控制了各级议会80%以上的席位。而且，担任人民院议长的吴瑞曼曾是原来的三军总参谋长，军政府第三号人物，也是在大选前刚刚辞去军职。

最后，在军事层面，2008年《缅甸联邦共和国宪法》规定，“国家处于紧急状态时将权力移交军方”。这一条款明确规定了军人集团在缅甸政治中的特权和核心作用。而且，根据宪法规定，缅甸最高军事决策机构为国防安全委员会，由总统、副总统（2名）、人民院议长、民族院议长、国防军总司令和副总司令、国防部长、外交部长、内政部长及边境事务部长共11人组成。在最近一次缅甸议会开会期间，有些军人议员甚至提议应该扩大国防安全委员会的作用，声称当三分之一的国会议员席位空缺的时候，国防安全委员会可以解散议会并宣布重新举行大选。

因此，在缅甸政治制度各个层面上，军人集团都确保了对权力的间接掌控。在上台之后的三年多时间里，虽然得到军人集团支持的缅甸政府在民主改革与民族和解、发展经济和改善民生、加强国际交往与改善孤立状态等方面取得诸多成绩，但是始终没有触及军人集团的核心利益。一旦触及或者损害到军人集团的核心利益，就会遭到军人集团的强烈反对。例如，有议员提出减少议会中军人代表的数量以及取消《国家紧急状态法》的议案，马上就遭到军人议员和巩发党议员的坚定否决。

尽管缅甸政府、议会与执政党之间、总统与议长和国防总司令之间存在着一定的矛盾和分歧，但是目前军人集团的核心任务是赢得2015年大选。人民院议长吴瑞曼已经多次明确表示参加2015年的大选，竞选总统职位。尽管现任总统吴登盛还没有明确表示要寻求连任，但是在不同场合暗示自己还是乐意继续连任。例如，2014年9月5日，吴登盛在瑞士接受《新苏黎世报》采访提问：“你还竞选下届总统吗？”他表示 ：“我多次回答过这样的提问，我的意愿是我要退休，想休息。然而，我还要看国家的形势和人民的意愿。为什么呢？因为我至今还在履行国家职责。如果国家稳定，人民喜欢，不管谁当（总统），我乐见其成。我想退休，但是另一方面还要看国家的形势。”另外，缅甸国防军总司令敏昂莱也被认为是可能参与竞争总统职位的候选人。当然不排除可能还有其他“黑马”突然出现的局面。

不过，无论谁作为总统候选人，巩发党首先必须能够赢得2015年大选胜利。尽管巩发党具有强大的精英骨干、庞大的基层组织、执政资源和军人集团的强力支持，但正是由于与军人集团割不断的联系，而缅甸民众思变心切，巩发党在未来的大选中继续赢得胜利还存在相当大的变数。

缅甸未来发生军事政变，重新回到军人集团直接统治的时代似乎已经不大可能。可以确信，军人集团中“强硬派”的人数在逐步减少，“改革派”的数量在增加，占大多数的仍然是“保守派”。对“保守派”来说，只要不触及军人集团的核心利益，改革就可以继续进行。因此，军人集团对权力的控制将会时而放松，时而收紧，一切取决于是否触及其核心利益。缅甸未来政治发展将按照军人集团的节奏来进行，尽管军方已经表示，可以考虑减少军人在议会中的固定席位，但这需要一个长期的过程。

昂山素季的总统梦难圆

昂山素季领导的全国民主联盟（民盟）是除军人集团以外在缅甸最具影响力的政治力量。2010年11月13日被解除软禁以来，民盟和昂山素季的政治目标就十分清晰和明确：赢得2015年大选和担任缅甸总统。2012年4月民盟在议会补选中大获全胜，赢得45个席位中的43席，成为缅甸国会最大的反对党。2013年6月6日在缅甸首都内比都召开的世界经济论坛东亚会议上，昂山素季正式宣布将竞选缅甸下届总统。

然而，昂山素季竞选总统却面临着缅甸现行宪法的限制。缅甸2008年宪法第59条有两项重要规定：缅甸联邦总统必须深谙政治学、管理学、经济学、军事学等;总统本人、父母、配偶、子女等不得有外国血统或外籍。就第一项而言，昂山素季没有任何从军经历;就第二项来看，昂山素季已故丈夫和两个儿子都是英国国籍。而要修改这一宪法条款，民盟必须争取到议会75%以上的多数支持，而按照现行宪法，非选举产生的军队议员又占据着25%的席位。因此，昂山素季能否竞选缅甸总统最后还是取决于军人集团的意见。

为能达成修改宪法的目的，昂山素季遍访欧美各国，希望国际社会给缅甸施加外部压力。最近奥巴马在访问缅甸参加东亚峰会期间曾两次会见昂山素季，他谈及了缅甸宪法对总统候选人的资格限制问题，并提出了质疑。这被看作是对昂山素季参选总统的支持。在国内，昂山素季频频向军队释放善意，努力改善与军队的关系。民盟还与其他政党合作，发动群众集会，并且收集到约500万同意修改宪法的民众签名，期望能够通过民意压力来达到修改宪法的目的。

然而，昂山素季的努力似乎并没有达到预期目的。实际上，2014年6月，缅甸国会中主管修宪提案的委员会已经投票决定将不修改宪法中竞选总统的相关条款。11月18日，缅甸联邦议会议长吴瑞曼在内比都举行的记者招待会上说，经过议会讨论决定，按照程序，下届政府时方可修改现行宪法，2015年大选仍然依据现行2008年宪法举行。那么这就意味着宪法中的第436条和第59条也将维持不变。第436条规定，任何宪法条款的修改都需要75%的议员同意，第59条则是总统任职资格问题。这似乎表明昂山素季的总统竞选之路可能就此终止。实际上，昂山素季在11月19日的记者会上也同意了吴瑞曼的修宪时间表，这似乎暗示她已接受了将无法竞选2015年总统选举的现实。

虽然昂山素季可能无法竞选总统，但是民盟还是有希望获得2015年大选胜利的。民盟发言人曾经针对“不修宪民盟可能抵制2015年大选”的传言明确表示，就算现行宪法不修改，导致昂山素季无法竞选总统，民盟也会参加2015年的国会选举。实际上，民盟和昂山素季在国内外享有巨大的民主声誉，而且长期以来得到西方国家在物质上和精神上的大力支持，加上民众普遍渴望改革。因此，如果缅甸大选在2015年得到顺利举行，民盟还是非常有希望获得大选的胜利。但是民盟在2015年大选之前仍然面对着巨大的挑战：内部矛盾和分歧，领导层老化，组织机构松散等问题。有人甚至质疑民盟能否拥有足够的候选人来参与2015年大选。更为重要的是，由于在2015年大选前无法修改宪法，所以军人集团将获得议会固定的25%的席位。另外，可以预见的是，少数民族政党也会获得一定数量的席位，[1]那么民盟要获得大约40%的席位，难度是非常大的，即使他们能够在某些选举中获得压倒性胜利。

如果民盟在2015年的大选中能够获得胜利，由于昂山素季无法参选总统，就必须从民盟中推出其他总统候选人。但是在民盟内部，昂山素季超凡的声誉和个人魅力是其他任何人无法超越的，与其同辈的其他元老年事已高，年轻人则缺少经验和声誉。如果民盟无法从其内部推出合适的候选人，那么可能的选择就是与巩发党或者其他政党合作，由昂山素季出任缅甸国会议长，其他党派的合适人选出任总统。

在缅甸，除了民盟以外，“88世代和平与开放社会”组织（ The 88 Generation Peace and Open Society）可以说是最具潜力的民主势力。作为曾与昂山素季并肩战斗的昔日学生组织，“88世代”领导了1988年反对政府的示威游行，但是在昂山素季的巨大光环之下它似乎失去了应有的作用。昂山素季被缅甸军政府断断续续软禁了15年，而“88世代”的几位领导人则在监狱被囚禁了十几年，2012年初在政府大赦中才被释放。虽然“88世代”目前还没有组织政党，但是组织政党参与2015年的大选似乎是顺理成章的事。“88世代”目前的几位领导人年富力强，基层组织资源丰富，但是由于多年来领导人或处于监禁或流亡海外，其声誉没有民盟大。民盟和“88世代”加强合作的趋势越来越明显。在2015年大选来临之际，双方未来是否会进一步加强合作以及怎么合作值得观察。

缅甸民族和解之路仍任重道远

少数民族地方武装是另外一个可以对缅甸政治发展产生重大影响的政治势力。缅甸是一个族群问题极为复杂的国家，其境内有135个民族，其中最大的主体民族为缅族。缅甸独立以来，少数民族地方武装与政府的冲突持续不断，给缅甸的政治发展和政治稳定造成很大影响。造成目前少数民族地方武装割据与冲突的原因是非常复杂的，除了不同种族在语言、文化和宗教上的差异之外，从英国殖民政府一直到独立后缅甸历届政府的民族政策是造成种族冲突的重要原因。

缅甸国内的族群冲突由来已久，最早可以追溯到英国殖民统治时期。英国殖民统治时期的“分而治之”、“以夷治夷”的殖民政策造成的种族之间敌视、极度不信任甚至仇恨是今日缅甸族群冲突的根本原因。这种族群之间的不信任在1948年缅甸独立之后引发了民族武装分裂运动。缅甸历届政府大力推行 “一个种族（缅族），一种语言（缅语）和一个宗教（佛教）”的政策，并且采取以暴制暴的措施，忽视少数民族的自治要求，这进一步加剧了族群冲突。

2011年执政以来，吴登盛政府便着力促进民主改革与民族和解，以实现国家的长治久安。根据吴登盛政府的设想，与少数民族地方武装的和解可以分三步走：首先达成停火协议，然后启动政治谈判达成永久和平协议，最后将少数民族政治势力纳入缅甸多党议会体制中，实现多民族的民主国家。在边打边谈的状态下，缅甸政府在2012年上半年与大部分少数民族地方武装的停火谈判都取得显著进展，在一定程度上缓和了矛盾，基本上促进了缅甸的政治稳定。然而，2011年缅甸政府与克钦独立军的战火重燃，持续17年的停火协议失效，并且一直持续至今。持续频发的军事冲突已经造成了严重的人道主义危机，严重影响了缅甸政府的改革进程与国际形象。

2013年6月，缅甸政府宣布将与全国所有的主要少数民族地方武装进行集体谈判达成全国性的停火协议，然后组织全国开展政治对话。一系列关于全国性停火和政治对话的谈判随之进行。2014年3月，代表少数民族的全国停火协调小组（the Nationwide Ceasefire Coordination Team）在缅甸和平中心与缅甸政府和军队代表达成协议，组建联合工作小组，争取在2014年8月达成新的停火协议。

虽然缅甸政府的联邦和平工作委员会（Union Peace-making Working Committee）和少数民族的全国停火协调小组已进行了几轮谈判，但是没有取得任何突破，谈判陷入僵局。2014年9月，谈判失败。缅甸政府和少数民族仍然在以下方面存在着争议：缅甸的联邦结构和2008年宪法的修改;经济、环境问题和自然资源的开发权利;政党和单一军队的建立等问题。而且，少数民族群体还要求国际调停组织和监督机构能够见证整个和平过程、坚持“彬龙协议”的条款和进行跨民族的对话等。当然，双方争议的核心仍然是权力分享问题，即缅甸是一个缅族控制的高度集中的单一国家还是将权力下放给少数民族共享。而这必然要涉及到现行宪法的修改和军人集团的核心利益。

实际上，在缅甸政府与少数民族进行谈判的过程中，军队与克钦独立军的军事冲突仍在继续。2014年11月19日，缅甸政府军再次向克钦独立军发动猛烈攻击，造成重大伤亡，本来十分脆弱的和平再次变得岌岌可危。缅甸政府坚持克钦独立军必须首先放下武器，然后在宪法的框架下组织政党参与选举。但是克钦独立军坚持在同意停火之前，先进行政治谈判和宪政改革。理念上的差异造成了双方一直在谈判，但始终谈不拢。与此同时，双方军事行动仍在继续，难现和平曙光。政府军与克钦独立军持续的军事冲突成了缅甸民族和解的最大障碍之一。

由于问题的复杂性，缅甸少数民族地方与中央政府的冲突短期内似乎无法根本得以解决，即使在2015年大选能够达成象征性的全国停火协议，未来的政治对话和民族和解之路似乎仍遥遥无期。然而，民族和解事关缅甸改革和稳定的大局。对缅甸内政来说，少数民族地方武装的存在以及族群冲突有可能阻碍缅甸的政治转型，甚至还可能完全逆转民主转型。缅甸少数民族地方与中央政府的军事冲突，加上新近愈演愈烈的主流缅族佛教徒与穆斯林之间的暴力冲突，已经引起国际社会的强烈关注和批评，严重影响了其国际形象。

从2011年开始的缅甸政治改革在军人集团的掌控之下，仍在有条不紊地进行，只是放慢了步伐而已。修改宪法、民族和解等“硬骨头”都涉及到军人集团的核心利益，因此缅甸未来政治改革之路仍任重道远。

（作者单位：中国社会科学院亚太与全球战略研究院）

（责任编辑：张凯）

[1] 2010年缅甸大选中，获得各级议会席位的22个政党中有17个是少数民政党，在联邦议会中，来自少数民族政党的议员占议员总数的11.4%。