负面清单管理模式对发展中国家的挑战

文/徐琳

2013年9月国务院印发的中国（上海）自由贸易试验区总体方案明确提出，“探索建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式”，“借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式”。

从国外的发展实践看，目前多边贸易体制（WTO）权威性正在遭受严重腐蚀。与此同时，服务贸易和投资协定成为新一轮国际贸易谈判和规则制定的核心内容。在双边或多边投资条约中对在外资准入阶段采取国民待遇的形式主要有两种。一是发达国家所主张的“负面清单”的做法，即仅仅对国家经济至关重要的特定产业或幼稚产业予以例外保护。在这个名单之外，“法无禁止即可为”。二是类似于WTO《服务贸易总协定》第16 条所采用的方法，即“肯定式清单”的方法，即除非经东道国特别同意，其产业和活动在准入前阶段不适用国民待遇。目前，准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，世界上至少有77 个国家采用了此种模式。

如果采用这种方式，缔约方通常必须以很详细的目录方式直观地列举出所有的不符条款。对于那些未列入保留清单中的内容，自由化承诺则自始全部适用。因此，负面清单模式比较适合于投资自由化程度较高、法律制度和管理制度比较健全的国家。

一般而言，负面清单模式要求东道国披露其国家法律和法规中规定的投资限制条款的准确本质。根据以往的经验，对于发展中国家而言，除非有强大的立法技术支持，同时能够预见到将来的具体发展目标，否则负面清单的管理方式将会给发展中国家投资领域的管理带来极大的挑战。

负面清单的制定，还要求东道国从合理性、高效性以及持续性需求这三个方面，对保留歧视性或者限制性投资措施进行评估，这对发展中国家而言也是一个不小的负担。此外，从发展中国家的发展阶段看，其需要不断根据国内经济发展需要调整相关措施，无法准确预见将来可能要采取的措施，就这点而言，负面清单的方式将会对发展中国家的调控造成很大限制。

2013年9月公布的《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》是我国探索实行负面清单管理模式的具体实践，但长期以来，我国的外商投资管理在实践中已然形成了正面清单与负面清单混合使用的管理模式，存在若干弊端。我国应借助上海自贸区的契机，对内促进政府投资体制改革，对外推动我国尽快掌握国际规则制定的话语权。