油气输送管道隐患治理对策

孙锡云

据国务院安全生产委员会2014年5月16日的通报称，我国陆上油气输送管线总长度约12万km。全国共排查油气输送管线隐患2.9万余处，即每10km就有近3处隐患。

主要隐患有几个方面：

管网交叉，分布情况复杂。油气管道与市政、公用等其他管网交叉重叠、纵横交错，容易造成泄漏，极易发生火灾、爆炸和污染事故。

油气输送管道穿越重要设施，隐形安全隐患较多。穿越人员密集区，穿跨江河、公路、铁路，经过重要基础设施等情况较为严重，整改解决难度很大。这类隐患约占总隐患数的1/4左右。

管道服役时间较长，老化情况严重。油气长输管道老化腐蚀严重，泄漏事故频发，处于事故高发期，稍有不慎就会发生重大安全事故。

管道占压严重，清理难度较大。原来规划于城区外围的管道随着经济社会快速发展和城建规模迅速扩大，逐渐被新城区圈占覆盖，造成大量占压，对管道安全形成了重大威胁。这类隐患约占总隐患数的1/3以上。

历次油气管网事故都暴露出来的一个共性问题是：管线地面标识缺失严重。很多城市地下管线铺设地面标识缺失、不明显，施工单位施工资质和督察不到位。

隐患产生的主要原因

法律法规标准不健全。一是不配套，自《石油天然气管道保护法》颁布后，缺少配套的法规，在管道管理部门的职责细分、应急协作、风险管理、从业人员资格认证、管道管理和运行保障、公众教育等方面还没有相关立法。二是管道设计滞后，如油气管道与居民区及其他建构筑物间的安全距离仍参照前苏联15m左右的标准，一旦油气泄漏进入密闭空间，后果不堪设想。

多头多部门管理职责不清。油气管道管理既涉及能源、质检、规划、建设、国土资源、铁路、交通、水利、公安、安监、环保等多头;又涉及国家部门、管道所经地方政府、管道企业。而《石油天然气管道保护法》仅对国家、省级作了明确规定，即便如此，很多省市的监管部门也不很统一，而对市、县级的监管部门则要求政府指定。目前，全国已明确油气输送管道保护部门的省（区、市）有19个，仍有部分省、市没有明确，有相当数量的市、县没有指定相关的监管部门，即使是指定了监管部门的，由于部门不统一，在执法上也难以形成自上而下的执法体系，不利于管理协调，从而造成执法、管理混乱，遇难事推诿扯皮，不愿承担责任。

重地上，轻地下，造成了一些管线隐患的产生。我国地下管线的管理水平之所以严重滞后于城市的发展水平，油气管道规划不合理，其中既有历史的原因，也有现实的情况。如管道建设日久，而按照当初的设计，管道经过的是农田或菜地，设计的承压能力有限。但随着城市化进程的推进，现在地面已建了道路和居民小区，让管道不堪重负。如青岛“11·22”爆炸事故的东黄管线，在管道建设使用初期，管线是符合有关规范和法律要求的，但随着城市和经济的发展，原规划于城区外围的管道已被新城区或企业厂房所覆盖，导致发生事故时出现了大面积的死伤。

重生产轻安全，企业主体责任不落实。一是油气管道规划缺乏长远眼光，在管线设计规划时没有充分考虑到城市的扩张速度和当地的经济发展速度，因而在管道建成后很快被占压。二是忽视油气管道安全管理，忽视地下管网的改造和维护，管网在规划、管理、质量及运营过程中的安全措施等都存在较多问题，管道企业舍不得拿出资金来治理管道隐患，特别是发现问题时，不能及时与当地政府沟通联系，以致工作被动，甚至造成新的隐患。三是管道企业巡线维护人员频繁更替，既影响管道维护的连续性，又易使文档资料管理缺失，增加了地下设施的维护管理难度。

隐患治理的难点

油气输送管线隐患多，整改难度大。隐患治理有“三难”：

一是隐患治理资金投入难。管道企业认为一些隐患（如：占压物、部分安全距离不足问题）是由于管道建成使用后形成的，资金不应由企业投入。而占压方认为，占压物的建设合理合法，手续齐备，要清除占压须给予一定补偿。政府及有关部门认为之所以造成占压，管道企业、占压方都有责任，政府不应投入，需要双方协调解决。由于各方意见不统一，因此各方都不愿投入资金治理隐患。

二是清理占压协调配合难。在清理占压物或安全距离不足的建筑物时，政府及有关部门在协调各方时，难度非常大，双方各说各的理，在补偿问题上难以达成一致。更有甚者，个别占压违章方由于安全意识淡薄，对管道的危险性不甚了解，需其配合进行清理占压时，对政府和企业的要求置之不理，致使占压长期存在。

三是管网交叉统筹管理难。由于缺乏统一的管线管理部门，缺乏综合监管和综合协调，因此对管网缺乏统一规划，造成油气管线与城市其他管网交叉，没有明确、统一的地下管道走廊。

对策措施建议

借鉴国际成熟经验和做法，尽快修订《石油天然气管道保护法》，强化政府管理。美国是世界上拥有最多油气管道的国家，在油气管道的规划、项目选址、路由许可、安全监管、日常运行维护、事故调查、应急处置、废弃等方面，均有明确的部门负责，并将油气长输管道作为国家的第五大交通运输方式，上升到国家经济和能源战略高度进行管理。通过修订我国的《石油天然气管道保护法》，对涉及石油天然气管道管理的各部门进行具体职责界定，明确各有关部门的监管职责，并出台相配套的法规或管理办法，以及油气输送管道配套的管理措施，建立一套完整、多层次、严密细致的石油天然气管道保护法制体系。

落实企业主体安全责任。一是强化巡线管理，进一步规范一线操作人员的工作行为，充分利用GPS监督手段，调动巡线工的积极性，做到优化巡线时段、优化巡线路径，杜绝个别巡线工巡线敷衍、应付等情况。二是做好管道标识整治，杜绝标识缺少、不清、不准等情况。三是加强对管道浅埋点段的整治，排除由于管道埋深不到位而造成的安全隐患。四是对现有管线实行智能信息化管理，将交叉管网和超期服役油气管线设施应用先进技术查清管线运行现状，建设数字型管线，实现地下油气管道的数字化、信息化管理，切实提升管网事故预警能力，实现管网本质安全。五是对新建油气管道，推广综合管廊或者共同沟建设方式。即按照功能将互不影响或影响不大的几种管线一起按照间距规范敷设，并及时纳入数字管网管理。

建立管网档案，尽快消除管道安全隐患。指定具体部门统一管理地下管网相关信息，整合资源，建立地下管网信息数据管理中心，做到资源共享，让每个地下管网在审项目、在建项目、建成使用项目等各种管线都有准确清晰的管理档案，便于有关部门、企业对管线的维护和监督管理。对于塌方、雨水冲刷造成管线发生悬空、弯曲存在泄漏风险的管线，及时进行治理和更新改造，降低事故风险;对于管道上的占压物或安全距离不足的建筑物等，成立由政府牵头，相关部门、企业组成协调机构，有计划、分步骤地清除，以保障油区管道企业正常生产。

老龄管线改线停输或彻底更新改造。对于使用时间接近设计寿命的管线，尽快进行技术改造或停输改线，确保不发生事故。

建立联动协调机制。在国务院油气输送管道安全隐患整改工作领导小组的领导下，强化企业与政府各部门间的统筹和协调，建立管网的统一监管、统一协调、信息共享的部门联动机制，制定油气管道隐患的治理措施，将隐患消灭在萌芽状态之中。

编辑   边 安endprint